人口老龄化背景下养老服务业的财税问题研究

李嘉琪

摘要：近些年，伴随着人口老龄化进程加快，我国的养老服务行业呈现出日渐增大的供给缺口，大力发展新型养老服务产业已是形式所需，为达到这一目的，单单靠市场的力量是行不通的，必须通过政府加以支持完善。一方面，政府可以运用财政手段为养老服务业提供资金支持以减轻市场化养老服务的压力;另一方面，政府可以通过推行一系列税收优惠政策来激励和引导养老服务产业的发展。目前我国政府针对养老服务行业，已推出了一系列的财政税收政策，也取得了一些成效，但依然存在很大的可发展改良空间。本文就这些问题进行分析，以期能取得适合我国养老服务行业发展的财政税收图谱。

关键词：人口老龄化  养老服务  财政税收政策

一、我国人口老龄化背景及养老服务行业现状

（一）我国人口老龄化背景

目前，我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，且目前我国人口老龄化呈现基数大、发展速度快、家庭结构小型化以及失能、高龄、空巢、贫困老年人口比例高等特点，应对人口老龄化任务相当严峻。

根据2018年民政事业发展统计公报数据，截至2018年底，全国60周岁及以上老年人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上老年人口16658万人，占总人口的11.9%。相较去年又有所上升。其中，享受高龄补贴的老年人2972.3万人，享受护理补贴的老年人74.8万人，享受养老服务补贴的老年人521.7万人，享受其他老龄补贴的老年人3.0万人。

以下是两组2009-2018年的相关数据：

由图一和表一可看出，近来年老年人人口占比呈上升趋势，老龄化趋势加重，且速度加快。由图2可看出，2009-2015年間，人口的出生率，死亡率是呈现基本稳定状态，波动较小，人口自然增长率小幅度上升，2015-2016年，人口出生率和人口自然增长率骤增，而后自2016年开始，我国人口出生率、人口自然增长率便持续急剧下降，并跌破2009年至今的最低值。面对这种状况，结合我国人口老龄化迅速扩张的趋势而言，加速发展我国养老产业便成了一个迫在眉睫的问题。而就目前的数据显示，政府在为老年人提供福利、解决老年群众的需求方面显然仍存在一些亟待解决的问题。

（二）养老服务行业发展现状

养老服务业，是指专门为老年人提供生活照顾及护理等相关产品或服务，旨在满足老年人特殊生活需求的服务行业。目前我国普遍认可的两种基本养老模式是家庭养老和社会养老，随着目前经济水平、人口结构、家庭状况等因素的变化，大力发展社会养老成为一种必然的趋势。目前，我国已初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，基本建立了养老服务相关的法律法规，逐步建立并发展了老年消费市场，在养老服务行业的建设发展中取得了显著成就。

截至2018年底，全国各类养老机构和设施16.8万个，养老床位合计达到727.1万张，比上年增长3.3%，每千名老年人拥有养老床位29.1张。其中：全国共有注册登记的养老机构2.9万个，比上年增长10.0%，床位379.4万张;社区养老照料机构和设施4.5万个，社区互助型9.1万个，社区留宿和日间照料床位达到347.8万张。

下面是一组2011-2018年的相关数据：

从上面数据可看出，2011-2018年我国养老床位数逐年递增，从2016年开始增速放缓。千人养老床位数缓速上涨，因为老年人数的增速大于养老床位数的增长，2017-2018年稍微有所下降。

二、我国养老服务业现存财税政策分析

随着经济的发展和人口老龄化的加剧，发展养老服务业是大势所趋，我国政府也越来越重视养老问题的解决。近年来，我国政府已出台多项政策来协助促进养老行业的发展，且支持力度逐年增大，财税政策涉及的范围愈加广泛，种类更加多样，受益群众也日趋增加。经过多年的发展，针对养老服务的财税政策已从单纯的补缺型政策转变为面向大众的普惠性政策。

我国养老服务行业相关的相关财政政策大概可分为以下两种：

现阶段我国养老服务行业的税收政策主要分为直接性的税额减免和间接性的税基减免。前者主要包括针对各类老年服务及养老机构免征增值税、对非营利养老机构免征企业所得税等。间接性的税基减免主要体现在所得税的优惠上，包括养老保险优惠和社会捐赠等。

三、我国现行养老服务业财税政策存在的主要问题

（一）财政投资政策缺乏科学规划

养老服务兼具公共产品和私人产品的特殊性，鉴于此，政府在提供养老服务的时的主要责任是针对孤寡、高龄、空巢、失能等弱势群体的老年人提供最基本的兜底服务。但实际上，各地政府提供养老服务供给最常用的方法就是大力兴建各种养老服务基础设施，且不计投入回报比，实际承担的责任大大超过了“基础线”。而另一方面，民办养老机构大多资金不足，为了降低成本只能在城市偏远区域选址，降低服务标准，提高服务收费等。在这种情况下，养老服务市场便出现了公办养老医院人满为患，民办医院入住不起的局面。民办养老服务机构发展环境恶劣，政府承担了更多的养老责任，这不利于养老服务行业向社会养老模式转变。

（二）政府购买服务急需专业转型

政府购买养老服务一大优势就是可以更高效的发挥财政资金的作用，带动养老服务产业的发展，推动养老产业供给侧改革。但目前政府购买养老服务领域，主要存在两个方面的问题：一是政府购买养老服务的标准较低，很多地方政府购买的养老机构大多是一些小型养老服务机构或者家政服务公司，这些公司标准不一，员工大多不具备养老专业知识，且员工流动性大，难以给老年人提供专业的养老服务。二是政府购买养老服务大多依然停留在基本生理层面，缺乏精神慰藉及专业医疗方面的考量，这不利于提高养老服务的质量，也不利于养老服务产业的转型升级。

（三）税收优惠政策难以引导资本

部分税收政策规范性不强，导致不同政府解读不一，比如政策规定“养老院提供的养老服务免征增值税”，对于养老机构提供的精神慰藉、文化娱乐等服务是否应免征增值税，各地政府在执行层面可能会出现分歧。

还有一些优惠政策门槛较高，比如大部分税收优惠政策的对象集中于非营利性的养老机构，营利性养老机构享受的税收减免过少，加上养老服务行业投资大、回报周期长、利润率低，这不利于引导民间资本流入养老服务行业。且就目前中国养老现状而言，家庭养老及社区购买养老服务占比高达97%，对于社区养老和居家养老服务， 税收政策只是在员工制家政服务员提供家政服务方面提供了增值税的优惠待遇，这不利于养老供给主体的平衡发展。

四、我国养老服务发展的政策建议

（一）轉变政府投资方式

政府要改变在养老服务产业投资中大包大揽的职能定位，更多的向弱势老年群体提供兜底服务。在政府兴建的公共养老服务中心，可以针对失能、高龄、贫困、无家老人等困难老年人提供优先收养服务。

另外，因为政府直接投入兴建养老机构会耗费巨额财政资金，且后续回收周期较长，会降低财政资金的使用效率，且政府这种包揽式投入，会对养老服务产业市场化的发展起到一定的阻碍作用。所以，为了使养老服务产业能更好的完成市场化转变，政府应该在提供基本保障的同时，鼓励民营养老机构的发展，更加注重调动市场主体参与的积极性。

（二）提高政府购买服务专业程度

首先，建立政府购买养老服务标准，提高承接主体的准入标准，保障养老机构的专业化。这样可以筛选出更加合适专业的养老机构，提高政府提高公共养老的整体水平，为养老服务产业的整体发展指明方向。

其次，提高养老机构人员的专业化水平。政府应该给予养老机构员工的一定水平的薪资报酬，以期吸引更多的专业人员投入该行业的建设当中，只有更多的专业服务和管理人才的引进，才能逐步提升养老服务供给的质量。

（三）优化税收优惠政策

一方面，加强税收优惠政策的规范化。规范化的税收优惠政策，可以减少地方政府各地执行政策的不一致行为，也能使地方政府更加明确自身的执行方向，提高政府提供养老服务的效率，使得养老服务产业发展更加速度化和规范化，全国协同并进。另一方面，政府还需降低部分税收政策的高门槛，改变优惠政策倾向营利性养老机构的现状，为非营利机构和社区养老机构提供更多的优惠政策，吸引更多的市场主体参与到该行业当中，如此，不仅可以引导资本流入，激活养老服务供给市场，还能降低养老服务价格，使得更多的老年人更自发的选择社会机构养老。

作者单位：首都经济贸易大学