我国农村学校体育“贫困”的国家治理与反思

于 易，黄晓丽

我国农村学校体育“贫困”的国家治理与反思

于 易，黄晓丽

湖南工业大学体育学院，湖南 株洲，412008。

农村学校体育是学校教育的重要组成部分，近年来随着我国精准扶贫政策的深入，国家对农村教育越来越重视，农村学校体育贫困现象得到党中央国务院的高度重视。在厘清体育贫困和学校体育贫困概念的基础上，运用文献资料法、实地调查法对农村学校体育贫困的现状进行分析，指出我国农村学校体育的国家治理存在的问题，构建新的国家治理路径。结果表明：参与式治理在我国农村学校体育贫困治理中具有可行性，能够转变传统的治理模式、解决传统模式出现的问题、提供发展学校体育的现实经验，并开辟了学校体育贫困主体参与政策制定的路径、以政府为主导非政府组织参与的二元路径和学校、社会、国家自下而上的三位一体式参与路径，为改善我国农村学校体育贫困治理提供参考。

农村学校体育；贫困；参与式治理

党的十九大强调要办好人民满意的教育，指出“教育是中华民族振兴和进步的基石”，要始终优先发展教育。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》的总目标：“到2020年，保障扶贫对象的基本义务教育”，针对习主席指示，国家有关部门对教育提出了精准扶贫的政策，其目的是进一步将教育扶贫落到实处，解决教育贫困问题。提高教育质量是教育发展永恒的主题，2018年1月教育部长陈宝生在全国教育工作会议上指出：“今年，教育部将出台深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案”。目前我国教育发展不协调，农村与城市教育发展差距大，在经济发达地区学校体育处于比较完善的阶段，而在我国农村地区学校体育还处于落后阶段。学校体育教育作为教育的基础科目，在实现教育强国和健康中国战略中发挥着越来越重要的作用，在学生健康成长中扮演着重要的角色，是保障学生健康成长的重要手段之一。“治贫先治愚，扶贫先扶教”，在当前脱贫攻坚已经进入最艰巨的啃“硬骨头”阶段，农村学校体育“贫困”已经到了非脱贫不可的境界。因此，全面深入研究农村学校体育“贫困”的国家治理方式、探寻解决“贫困”的国家治理新方法势在必行。借此，对农村学校体育“贫困”进行分析，运用参与式治理理念反思其中的不足，开辟新的国家治理路径。

1 学校体育贫困的概述

1.1 体育贫困的概述

贫困一词由来已久，古代诗人范仲淹曾说：“今百姓贫困，冗官至多，授任既轻，政事不举”，贫困单指生活上的窘迫；进入近代，传统的贫困概念是基于经济学的角度提出，英国经济学家朗特里认为贫困是指“总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品，包括食物、房租和其他项目等[1]。”随着我国扶贫工作的大力开展，“贫困”一词被赋予新的内涵，正向教育贫困、文化贫困等领域纵深。

体育贫困是体育学术界一个新词，是将贫困的概念与体育结合，定义为“社会成员在一定时期缺乏必要体育资源和体育参与机会，不能达到当时社会的体育基本生活标准”。体育贫困分为绝对体育贫困和相对体育贫困。无体育资源消费的个人或家庭称为体育的绝对贫困，低于人均体育资源消费水平的个人或家庭称为相对体育贫困。

1.2 学校体育贫困的概述

学校体育贫困属于教育贫困的范畴，是教育贫困在学校体育中的具体体现，根据贫困的概念、体育贫困的概念，本文认为：“农村学校体育贫困是指按照当时社会发展的程度，学校对体育教育资源占有量的相对缺乏使学生体育教育权利受到侵害的一种学校体育生存状态[2]。”农村学校体育贫困可分为绝对贫困和相对贫困，农村学校体育绝对贫困表现为体育教学（教师队伍、场地设施）、课余体育活动、课外体育训练等的缺失，相对贫困就是对以上资源占有量较少。

2 我国农村学校体育“贫困”的表现

2.1 体育场地、器材稀缺

据第六次全国体育场地普查数据显示：截止到2013年底，城镇地区体育场地面积占全国体育场地总面积的比例为68.6%，农村地区的比例为31.4%，农村体育场地只有城市的50%。《学校体育工作管理条例》规定学校及学校上级部门应按照国家或地方标准逐步完善学校的体育场地设施建设和体育器材应按照教学计划足额配给；学校要制定和完善体育器材、场地的管理和维修制度，并安排专人负责管理[3]。《国家学校体育卫生条件试行基本标准》提到“小学18个班以下必须配备200m田径场1块、篮球场2块、排球场1块、器械体操+游戏区200m2；中学18个班以下必须配备300m田径场1块、篮球场2块、排球场1块、器械体操区100m2”。

胡永红[4]（2014）在调查中发现，我国大部分农村学校体育场地达不到国家标准，达到标准规定的学校只有不到50%，且达标学校存在现有场地和器材严重老化，存在安全隐患。本文也通过对株洲市茶陵县6所学校走访调查发现，当地农村学校确实存在学者在调查中发现的体育场地和器材无法达到国家标准的情况，如茶陵县枣市中学、下东中学、土桥小学、花甲小学、镜岭小学等没有排球场；浣溪中学、土桥小学、花甲小学、镜岭小学篮球场只有1块；镜岭小学、花甲小学无田径场；农村学校体育场地设施基本上无法达到国家标准。在调查中有一个向好的趋势，在新建农村学校上，体育场地建设和器材的配备有着显著改善，能够以国家标准来完成建设。

2.2 农村体育教师数量缺口大

农村教师数量缺口大的主要原因是农村教师工作条件艰苦，《中国农村教育发展报告（2013-2014）》中显示出有超过50%以上的农村教师希望到城市工作，当前农村教师流动问题已经越来越严重，如不改善农村教师的生存环境，国家对农村教师的配备标准将无从实施。《国家学校体育卫生条例试行基本标准》指出小学1-2年级每5-6个班配备1名体育教师；3-6年级每6-7个班配备1名体育教师；初中每6-7个班配备1名体育教师；高中每8-9个班配备1名体育教师。

本文通过走访茶陵县教育局和网上搜寻政府数据，了解到茶陵县全县各类学校243所。在校学生97 460人，专任教师5135人，体育专任教师170人，代课教师7人。根据以上数据，243所中小学中配备的体育教师平均不到1人，由此可见体育专任教师在当地是稀缺资源；体育专任教师师生比达到1:573，大大超出国家标准1:200的范围，造成体育教师工作压力大，直接导致工作质量无法提高；班师比罕见的达到1:9，一个农村体育教师需要承当城市体育教师3倍的工作量；如果以班师比1:3对茶陵县农村体育教师数量进行需求估算，得出教师缺口达50%，农村教师缺口数量大。

2.3 体育教学活动难以正常开展

2011年下文的《新课标2011版》已经在全国全面推行，部分农村学校也开始实施新课标；国家要求学校每年按照《国家学生体质健康标准》进行体质测试并上传数据；《强化学校体育促进学生身心健康全面发展的实施意见》对不同阶段学校体育课开设数量有严格规定。小学1-2年级每周4课时，小学3-6年级和初中每周3课时，高中每周2课时。

本文对茶陵县调研中发现能够实施新课标的农村学校只占20%；学生体质健康由于缺乏仪器设备和场地，能够保证完成体质测试的农村学校不足50%；能够按照国家标准开足体育课的农村学校只有40%；学者及丽丽[5]的调研中，有超过50%的教师认为中小学学校体育工作重视不足。宋娜梅[6]指出农村学校体育教师教学思想落后、观念更新慢、教研活动缺乏、教学方法落后、教学手段单一现象普遍。

2.4 课外体育活动时间不充足

《强化学校体育促进学生身心健康全面发展的实施意见》指出，要强化课外锻炼。健全学生体育锻炼制度，学校要将学生在校内开展的课外体育活动纳入教学计划，列入作息时间安排，与体育课教学内容相衔接，切实保证学生每天1h校园体育活动落到实处。

调查指出株洲市茶陵县农村学校课外体育活动还是以全国广播体操为主，无法调动学生运动的积极性。学者章建成[7]等人对中国青少年课外体育锻炼的调查报告指出从不同年级青少年1h锻炼情况看，小学生表现最好（27.4%）、初中生次之（20.1%）、高中生最差（11.9%），想要做到国家规定的学生每天必须运动1h还有很长一段路要走。

3 农村学校体育“贫困”的国家治理存在的问题

3.1 农村学校体育“贫困”国家治理意识淡薄

3.1.1 教育行政部门重视程度不够 目前，我国政府教育部门仍是农村教育的责任主体，但教育部门对农村学校体育重视程度不够，教育部门把学校体育政策艰难推进和“重智轻体”观念互相联系，这是政府不作为的表现。现实中，这些不当的观念已成了教育行政部门对农村学校体育重视程度不够的思想根源。必须指出，应试教育以及由此带来的重智轻体的教育沉珂固然有其深刻的传统文化背景和错综复杂的社会因素的影响，但各级教育行政部门绝不可以以此为借口来回避学校体育政策的推进，应提高对农村学校体育的重视程度。

3.1.2 农村学校领导理念偏差 政策的执行需要学校的贯彻落实，校长是学校的第1责任人，一个学校的校长对体育的态度将直接决定学校体育的命运，校长作为学校体育政策的实施者，促进学生身心全面发展是他们的职责。但是在农村学校中，农村体育课被大量的挤占，文化课学习的时间延长，因而学生成绩提高，学校的升学率也不断上升，由此受到家长的喜爱和社会的赞同，学校领导因而获得上级的肯定并受到嘉奖，显然这种属于领导为自己谋取“私利”短期就可以看到成效，却对学生未来长远的发展画上问号。学校领导过于看重短期利益而忽视长远利益，结果只会造成对学校体育相关政策的不落实，最终损害农村学校体育的发展。

3.1.3 农村体育教师思想观念落后 （1）农村学校自身和师资力量都很薄弱，虽然每年都有很多大学毕业生，农村学校也很需要体育老师，由于财政资金有限，大部分的老教师又还未达到退休年龄，农村学校无法招募年轻老师，使农村学校的老教师无法接受新思想，也很难参与到新课程改革中去；（2）农村学校学生少、资金短缺，这里的老师几乎没有机会外出学习，同样也就无法看到一些优秀的、有代表性的学校的改革新成果，只能固守自己传统的思想；（3）农村的基础教育差，学生从小学开始就没有打下好的基础和养成好的体育习惯，老师在平时教的过程也很是费力，从而对学生失去信心，形成放羊式教学，在体育课上学不到一项运动，体育课变成可有可无的边缘课程，体育教师自己形成一种边缘化的思想。

3.2 国家治理政策落实不到位

3.2.1 国家治理的现实情况 1995年通过了《体育法》首次从国家发展的层面上确立了学校体育的重要地位。规定“学校必须开设体育课，并将体育课列为考核学生学业成绩的项目；学校应当组织多种形式的课外体育活动，开展课外体育训练和体育竞赛；配备合格的体育老师，按照标准配置体育场地、设施和器材”等法律保障措施。之后政府部门又多次下发治理政策，2012年《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》对完善评价机制、解决体育教师短缺、兴建体育场馆设施、提升学生体质健康水平等方面做出相应规定。强调了学校体育是实施素质教育、促进学生发展的重要途径。特别是国家发改委、教育部、财政部于2013年共同颁布的《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件意见》，统筹城乡义务教育资源均衡配置，加快缩小区域、城乡教育差距，促进基本公共教育服务均等化。2016年，两省人民政府下发了贯彻《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》进一步落实学校体育育人功能，促进学生身心健康全面发展的具体实施意见。国家以法律、政策文件的形式对学校体育进行指导和实施，但具体情况不容乐观。

3.2.2 国家政策落实不到位 由于我国管理制度的不健全，长此以往形成“上有政策，下有对策”的应付式行政管理。2012年《教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见》，该文件对有关的政府部门和事业单位都具有指导性，尤其是将关于学校体育的建设资金和事业经费列入本级财政预算和发展规划，但是现实中农村地方政府面临着许多基础设施建设压力并背负沉重的债务，没有中央专项拨款地方很难腾出资金来发展农村学校体育；地方领导的工作重点主要放在能短时间提升政绩的建设工程，体育设施建设属于排位靠后的工程，地方学校体育经费也就拙荆见肘，这些政策上的欠账也就成了农村学校体育发展的巨大缺口；“踢皮球”现象严重，学校体育的建设资金主要有政府财政拨款，拨款一部分是给教育局，另一部分是给体育局，两方投入建设场地重心不一样，造成资金投入不协调，资金迟迟难以到位。

3.3 农村学校体育经费来源紧缺

据统计，我国教育经费总投入高达4.25万亿人民币，人均教育经费3100元，比上年增长9.43%，其中财政性教育经费为3.42万亿元，国家主要将资金用于对城市学校的教育资源进行发展。国家实施“二元政策”，指国家的教育公共经费较少考虑农村教育基础薄弱、城乡发展不均衡等实际情况，在经费投入、信息技术传播等方面都向城市倾斜，这加剧了农村学校教育的资金来源。目前我国在教育投资体制上实行“分级办学、分级管理”，我国学校体育投入资金的筹措、分配主要由地方政府或较低一级的政府负责，中央政府和较高级别的政府只发挥一定的补助作用。学校体育在经济发展较好的地区会有更多财政资金的补助，相反农村地区可能连基本的经费都没有。1994年我国实行分税制改革后，中央、省级财政所持比例不断上涨，市、县级财政所持比例逐渐下降。乡镇财政承担着农村学校体育投入经费短缺的巨大压力，在城乡财政水平存在巨大差别的情况下，城乡学校体育经费投入差距呈不断扩大势态。在我国贫困地区，县财力有限、赤字严重的情况十分普遍，最贫困的县财政靠上一级财政的转移支付来维持基本的行政职能的运转，经费大量用于编制开支，对学校体育的投入基本没有。这极大阻碍了农村学校体育的发展速度和规模，造成学校体育地区性差异明显，导致农村学校体育的办学条件及体育师资力量的配备与城市存在巨大差异。

4 农村学校体育“贫困”国家治理的反思

4.1 参与式治理的理论基础

20世纪90年代以来，随着“治理”一词的出现，“参与式治理”这一术语逐渐被学术界采用，参与式治理可以看作是现代民主理论的深化，是“参与式”方法在治理领域的运用[8]。熊宇[9]认为，在参与式民主语境下，公民参与成为构成民主制度的核心要素，参与式民主赋予了行政权力内在合法性、促进了公民参政意识和能力的提高以及推动了行政权力的“善治”。陈剩勇[10]认为参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。现代公共管理理论[11]指出参与式治理主要依靠处理共同事务过程中各相关参与者主体之间的互相影响、互相协调和互相调和来进行。之后冯和赖特[12]给出了参与式治理的三个基本原则：（1）“实践导向”；（2）“自下而上的参与”；（3）“协商或审议解决”。参与式治理强调赋权于民，开辟多种公民参与渠道，注重政府与公民的合作。因而，参与式治理在中国农村学校体育贫困情境下具有强烈的现实意义。

4.2 农村学校体育贫困引入参与式治理的可行性

4.2.1 转变传统贫困治理模式 参与式治理强调贫困群体在扶贫和脱贫过程中，从被动接受到主动作为，将外生脱贫转变为内生发展[13]。我国自上而下的管理模式根深蒂固，从中央到地方再到基层，一切管理要服从上级命令。这让原本就不能自我创造经济价值的贫困者形成了“饭来张口，衣来伸手”的被动式扶贫，这种扶贫方式并没有根据当地贫困者所需要的和自己能创造的价值为依据，而参与式治理的引入使贫困主体从被动接受到主动参与，更加符合当前精准扶贫的要求。农村学校体育在接受国家有关的政策支持和资金支持的同时还应提高自身的竞争力，可以通过非政府组织、改革课程内容、举办学校性体育比赛积极主动参与到农村学校体育贫困的治理当中。

4.2.2 参与式治理解决传统治理出现的问题 传统治理存在的问题：（1）治理的模式是自上而下的、封闭式的，不利于吸取民意；（2）权力过于集中在中央，基层官员没有制定权，只能执行权，但大部分问题都出现在基层干部手中，由于没有实际的权利，也就没有措施去解决；（3）执行的效率低下，中央的政策是根据整个中国的实际情况来制定的，但是到个别贫困地区实施起中央的政策就显得特别乏力，基础设施不足，资金不到位现象频发。传统的治理模式的核心弊端就是过于集权，而参与式治理强调赋权于民，把更多的权利留在基层，让贫困地区可以更多的根据自己本地的实际情况制定自己的扶贫政策，更多主体参与到决策环节来，政策的实施也会更加畅通。

4.2.3 参与式治理促进学校体育发展的现实经验 参与式治理在政治上能够促进民主意识，改善政治生态，提升公民主体意识，促进社会经济发展。利用参与式治理在其他方面的成功，我们可以将其移植到解决学校体育贫困上来。但参与式治理对参与者提出了更高的要求。（1）首先参与者本身的体育知识和能力水平要不断提高，具有能够参与政策制定的基本素养，拥有更多基于市场、信息的判断和资源利用的能力和知识技能；（2）学校体育政策制定时，可以吸取更多参与者代表着他们这一社会群体或利益集团的社会价值观对资源分配的要求，使其政策更具有开放性。这样制定出来的教育政策才能更符合当地学校体育实情，发现问题解决问题，使贫困地区的学校体育脱贫。在当前政治权利集中的背景下，参与式治理更具有可行性。

4.3 参与式治理视角下解决农村学校体育贫困的路径

4.3.1 学校体育贫困主体参与政策制定的路径 当贫困主体参与到决策过程，可以提高社会对参与式贫困治理的认可度，提高贫困主体与贫困治理的意愿、态度和信心，从而更科学、合理的分配扶贫资源，提升扶贫效果。在国家层面成立学校体育政策制定小组负责收集民意；省市层面召开协商会议，选取该地区的有代表性的主体进行讨论；地方层面建立一个学校体育管理委员会，直接对学校体育作出决议，并赋予基层干部更多权利，当学校体育出现细微问题时可直接解决。贫困主体不但可以参与到制定政策当中，还可以解决思想上的顽疾，解决以往学校体育不受重视的困境，得到社会的承认，使学校体育政策不再出现落实不到位的情况，政策实施将会更有成效，政策本身更加符合学校体育的需要，符合贫困主体的需要。农村学校体育将逐步改善场地设施，增加专职体育教师数量，拓展更多政策制定前的参与路径。

4.3.2 以政府为主导非政府组织参与的二元路径 以政府为主导的农村学校体育贫困治理，存在着效率低下和精准性不足的弊端，难以应对文化贫困，扶贫的财政资金不足和缺乏社会的有效管理等诸多缺陷，而非政府组织由于其自身的优势恰恰可以弥补政府在农村学校体育中的缺陷。非政府组织是一个纯公益性的组织，它自身必须筹集社会资金和提高运营管理，非政府组织所拥有的生存和发展的资源是有限的，它需要从政府机构获得资金支持、物质支持、信息支持，同时也主动地对外部资源进行管理和控制，减少对政府机构的依靠，避免成为政府机构的附属品[14]。非政府组织可以直接帮助那些无法开展正常的体育教学活动的学校，派驻义务教师团队，为学校体育贫困学校度过缺少专职教师的空白期。尽管非政府组织在农村学校体育扶贫中面临着许多的问题和挑战，但非政府组织在农村学校体育扶贫工作中仍然发挥着政府无法替代的作用。

4.3.3 学校、社会、国家自下而上的三位一体式参与路径 国家层面从全国各地收集农村学校体育缺乏资金实际情况，根据实际情况对每个省市支付转移性资金用于学校体育建设，确保重大项目稳步推进，例如学生体质监测专项资金、农村贫困学校体育设施援助建设资金等。社会层面要积极动员募捐活动，为当地的贫困地区的学校建设以及体育场地和购买体育器材提供资金，以保障贫困地区学校体育的基本运转。学校层面自身要重视学校体育的发展，不能将政府拨款和社会募捐款专项体育资金克扣或者用于其他，结余的专项资金也应用于学校运动队和营造体育氛围的建设方面，学校领导要将学校体育的地位上升到主科的地位。国家、社会、学校三位一体的参与到农村学校体育脱贫的过程中，平等协商、共同制定相关学校体育政策将取得更好的成效。自下而上的参与促进政府在制度层面上进行改革，同时，中央放权于地方是向服务型政府转型的过程，还为一些社会组织的成长提供了土壤。基层参与不仅是从源头上提高了政策的合理性和执行性，而且也是参与者实现自身体育权益的理想途径。这种自下而上的参与正符合参与式治理的原则，可以避免政策制定者根据自身的知识和阅历选择主流的、西方的知识体系为标准设定学校体育的内容和形式，进而以其自身认同的体育来设定所有人的活动所需资源。

5 结 语

农村学校体育“贫困”的由来有其地理位置、交通运输和信息闭塞等种种劣势，也有长期以来国家对农村地区教育扶持的歧视，导致农村学校教育的落后。随着中国社会变革和发展，国家对农村的重视越来越高，初步完成了一些对农村的实质性建设，改善了农村的基础建设，为农村教育创造了良好的条件，为解决农村学校体育贫困提供了动力。但农村学校体育“贫困”的国家治理方式还需要结合当地农村的实际不断创新，才能取得更好的成效。

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National Governance and Reflection on “Poverty” in Rural School Physical Education in China

YU Yi, HUANG Xiaoli

College of Physical Education, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan, 412008, China.

Rural school physical education is an important part of school education. In recent years, with the deepening of China's precise poverty alleviation policy, the state has paid more and more attention to rural education. The phenomenon of rural school physical education poverty has been highly valued by the Party Central Committee and the State Council. On the basis of clarifying the concepts of sports poverty and school sports poverty, this paper analyses the current situation of sports poverty in rural schools by using the methods of documentation and field investigation, points out the problems existing in the national governance of sports in rural schools, and constructs a new path of national governance. The results show that participatory governance is feasible in the governance of rural school sports poverty in China. It can change the traditional governance model, solve the problems arising from the traditional model, provide practical experience for the development of school sports, and open up a path for the main body of school sports poverty to participate in policy-making, and take the government as the leading non-government. The dual path of organizational participation and the bottom-up three-in-one participation path of schools, society and the state provide reference for improving the governance of sports poverty in rural schools in China.

Rural school sports; Poverty; Participatory governance

G807.2

A

1007―6891（2020）01―0129―05

10.13932/j.cnki.sctykx.2020.01.29

2019-06-24

2019-08-02

《我国武陵山集中连片特困区农村学校体育贫困现状与精准扶持研究》教育部人文社会科学研究项目（18YJA630001）。