社会工作介入城市居民参与社区治理的研究

罗昕颖

（广东工业大学 政法学院，广东 广州 510520）

十九大报告提出，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，完善社会协同、公众参与等社会治理体制，加强社区治理体系建设，推动社会治理中心下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社区作为最基本的社会组成单元，提倡社区居民自治，有责任保障公民权利的行使，促进居民参与社区治理，加快社会治理创新格局的形成。赋权是社会工作的重要理念，强调社区居民意识与能力提升，以及社区集体自治空间的扩展[1]。但就目前中国城市社区情况而言，社区居民自治意识和自治能力均不理想，欠缺自治主动性、积极性和实践能力。以社会工作作为介入城市居民自治的中介力量，解决城市社区自治的难题，既是对社会工作理论的检验，也是城市社区创新社会治理格局的迫切需求。

本文通过阐述城市居民参与自治的价值，剖析居民参与自治过程中遇到的难题和原因，进而引出社会工作解决城市社区自治的可行性，并提出以社会工作方法解决城市社区自治的几点策略。

一、居民参与社区治理的价值

（一）体现以人为本、平等参与的民主价值

在市场经济的推动下，居住在同一社区的居民往往来自不同的家庭背景，血缘关系较少，因而居民更加关注与自身利益切实相关的事务。只有通过真正落实基层自治，即居民主动参与，自由表达利益诉求，基层自治组织和政府积极回应，才能实现自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观。人民当家作主是我国政治的实质内容，在基层治理中，居民的主动参与是人民当家作主的直接体现，不仅仅表现在社区“选举”事项，更体现在居民能够代表自己，参与到公共事务的商讨、博弈、决策和反馈过程中。在参与过程中，来自社区的居民都能自由表达自己的想法，不会因为职业、地位、背景和市民身份等因素的差异而受到不公正对待。这种积极、主动、平等的居民参与，是当代我国社会治理中的民主思想，必须依靠民主的居民参与来达到善治的目的。

（二）促进社会治理新格局的发展

推动居民主动参与社区治理，不仅仅是现代公共精神所要求的，更是体现了我国创新社会治理模式的决心。如今我国的社区治理基本上都从过去的“元治理”改革为“多中心治理”模式，即以政府主导，基层自治组织、社区居民、社会组织等多元主体广泛参与的模式，有效避免了政府直接参与到社区治理事务中，实现权力下放，基层自治组织获得自我管理社区的权力。多中心治理模式能够提升政府的行政效率，同时也能提高社区治理的质量，居民作为参与主体的地位日益得到重视。社会治理新格局理念强调多方参与社会治理，与社区生活和工作相关的主体都能平等地参与社区建设；将治理重心向基层下移，落实到社区，提供精准化服务。可以说，居民参与社区治理，是社会治理新格局的应有之义，社会治理新格局为居民参与提供了保障，居民参与社区治理充实了社会治理新格局的发展，两者相互作用。

二、社区治理中居民参与存在的问题及分析

（一）居民参与意识薄弱，参与率低

居民是社区生活的主体，他们对于社区的发展有着最直接的感受，因而最具有发言权，并且由于他们共同生活在一个社区，社区发展的好坏影响共同利益，参与社区治理能够表达对获取共同利益或扩大收益范围的想法。在现实中，却仅有少数居民会主动参与到社区治理中，对社区的规章制度不熟悉，参与意识淡薄，社区归属感极低[2]。参与主体以退休人员为主，因年长者有接受能力、教育程度、经济等方面的限制[3]，参与社区事务的水平有限，参与的效能偏低。而且由于退休人员无法代表社区全体，因而他们提出的部分建议也缺乏代表性。

之所以居民参与意识薄弱，缺乏参与热情，一方面，由于长期以来政府包揽国家行政的大小事项，“单位制”下社区具有行政性、单一性、封闭性的特点，所以社区事务由政府管理，以“元治理”为主。在这种单一治理模式下，居民既无理由也无需求参与社区事务管理中。即使“单位制”瓦解，这种不参与的意识仍然根深蒂固。另一方面，居委会的产生，为政府分担了社区管理的工作。两者之间应为指导与被指导的关系。但在传统的政府管理体制下，居委会并没有掌握足够的实权，并以完成政府下达的任务为工作目的，行政化色彩明显，大大削弱了居民参与社区治理的积极性。

（二）参与的内容单一，偏向非政治经济参与

居民参与可分为政治参与、经济参与、文化参与、社会参与四方面，内容广泛。但目前我国社区居民的参与多局限于文化参与、社会参与，如健身活动、参与环境整治等，多为简单、浅层的社区参与，活动一般为居委会组织发起。居民多为关注社区公共设施建设、文娱活动等与自身利益直接相关的事务，而较少参与到社区公共事务的决策和执行。对于人大代表选举、民主评议、社区规划发展等与政治经济相关的事务，大多数居民都选择忽视，没有真正行使权利。

造成这种局面，一是因为社区居民自身水平有限，平时较少关注政治、经济类新闻动态，无法参与到社区政经事务的讨论中，缺乏参与热情。二是民主权利意识不足，不清楚选举等政治事件对于自身及国家社会的重要意义。三是居委会的组织宣传能力较弱，活动迎合居民偏好本身无错，但是一味地组织一些较低层次的活动反而不利于社区长远发展。社区高层次事务的决策和管理工作由居委会担任，既加重了居委会的负担，又不利于激发居民的主人翁意识。

（三）居民参与制度不健全

目前，关于城市社区管理的文件在整体上对社区治理有较好的规范性作用，但由于各地方社区的现实状况存在较大差异，这些文件无法指导社区的具体工作，如《中华人民共和国居民委员会组织法》，在总体上，其规定了居委会组成、居民会议召开等事项，但具体到社区如何选举居民会议代表、居民会议代表的权力与义务等内容，则没有详细表述。这也就造成了如今居民参与制度化程度低的问题。缺乏一部有章可循的规章制度，使得居委会组织居民活动时困难重重，导致居委会只是为了应付政府部门的要求而动员居民参与活动，活动时间和议题由居委会决定，因而居民也只能被动地参与社区事务。另一问题是居民代表大会上提出的建议如何落实、监督等，均没有相关规章予以保障。

从我国社区管理制度的改革历程来看，借鉴了不少西方国家的理论、方法，并且也作出了巨大的努力使社区管理本土化发展。但由于我国社区的差异性大，关于社区的制度表述又不够具体，导致了制度不能有效指导社区开展工作。如今社区治理仍然是依靠实践经验运作。

（四）居民参与的组织化程度低

居民参与社区事务的组织化程度低，多为个体参与。但个体的力量是薄弱的，个人提出的问题、建议难以受到居委会、政府的重视。以个体形式参与社区事务，不仅参与效果差强人意，也降低了居委会的办事效率。大多数社区都没有相应的组织帮助居民形成团体，居民以分散性参与为主。以团体的名义参与社区事务，能够大大地提升居民参与的实效。但现实问题是，没有政府机构或社会组织负责组织居民，以团体的形式参与社区。如今在社区中常见的团体性居民参与多为居委会发起，例如社区老年人志愿者队等。

居委会的确是有组织居民参与社区事务的职责，但不应当承担所有的组织任务。其一，加重了居委会的负担。居委会工作人员数量本身有限，而且要处理多项事务，组织工作仅是其中一部分。其二，仅由居委会组织居民参与，效果不明显，只有引入社会组织甚至政治团体，才能使得居民参与具有突破性发展。

三、社会工作介入居民参与社区治理的可行性

（一）国家提倡社会组织全面健康发展

习近平主席在十九大报告中提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”由于居民对于社区居委会的性质、职能了解不清楚，与居委会的交集很少[4]，又缺乏参与意识，因而社区治理的方式非常单一。把社会工作引入社区治理，推动社区社会工作的开展，同时带动居民积极参与社区事务，创新社区治理路径，正是十九大会议对社会组织力量的支持和肯定。

（二）社会工作契合社区治理的目标

社会工作是一项专业助人的工作，涵盖了三个主要目标：第一，增强人们解决问题的能力；第二，将人和环境连接起来，促进人和环境的有效互动，使人们能够从环境中获得资源、服务和机会；第三，推动和发展社会政策的实施[5]。社会工作是以案主利益发展为主，注重提高案主解决问题的能力。落实到社区层面，社会工作是以居民利益为核心，发挥居民参与的价值，着重培养居民主动提出社区问题的意识，提高居民解决问题的能力，包括鼓励居民组织团体共同合作、引导居民与政府协商等。因而社会工作作为政府和市场之外的社会力量，能够起到引导者、沟通桥梁的作用。社会工作的这些特点，与社区治理的目标相契合，能够起到积极作用，推动社区治理工作的发展。

（三）社会工作理论具有良好的指导作用

社会工作相关理论已有较长时间的发展，且从实践中得出了不少经验。社会工作理论作为社区治理的指导理论，能够为社会工作者开展社区工作提供框架，为工作中所出现的疑惑提供合理解释，是社区工作的行动指南。如优势视角理论认为，居民是社区生活的主要、直接体验者，是发现社区问题的首要主体，因而他们能够有足够的经验去参与社区事务，并且提出最符合居民利益的改善意见。根据这个视角，社会工作者在潜意识里就明白居民才是社区事务的管理主体，而且不论居民的地位、收入、教育水平如何，他们都有能力参与社区治理。所以在开展社会工作服务过程中，社会工作会着重培养居民的主人翁意识，提高他们参与能力。这便是社会工作理论的指导意义所在。

（四）地区发展模式的工作方法具有实用性

社区社会工作分为多种，目前受学术界认可的是罗斯曼提出的社区工作模式三分法模型，即地区发展模式、社会策划模式和社会行动模式。其中，地区发展模式强调自下而上的居民参与和合作，集体行动起来利用社区已有资源解决社区问题，满足居民在社区内的利益诉求[6]。具体的工作方法分为两类：一是社区经济、社区项目的策划、运转、评估等方法；二是社区居民的动员、联络、组织等方法。在具体的社区介入过程中，这二者是相辅相成、不可分割的，并且根据介入阶段的不同而有所侧重。地区发展模式工作方法的科学性和实用性，使其具有了组织居民表达共同利益诉求、相互合作解决社区问题的功能，具有创新社区治理的实践意义。

四、社会工作方法介入居民参与社区治理的策略

（一）以居民需求评估作为介入点，吸引居民参与

对社区居民需求作全方位评估，包括政治参与需求、文化教育需求、医疗卫生需求、养老需求等内容。居民的需求评估是社会工作介入居民参与社区治理的前提和基础，根据居民各方面的需求，形成多个不同兴趣、需要的社区小团体，而一个居民可能隶属于不同团体。在居民接受评估的过程中，会与邻居、社会工作、居委会有多次接触，开始增强彼此了解，同时理解、接纳社会工作者。由于市场经济时代的到来，使得生活在同一个社区的居民没有太多的血缘、地缘联系，因而彼此间是陌生的。社会工作通过对居民的需求展开调查评估，可以初步建立居民间的联系，为日后协助居民参与社区治理作铺垫。通过评估，掌握社区需求的基本情况，日后的社区活动即可围绕调查结果开展。当居民需求反映在社区活动中时，居民便会主动、有兴趣地参与其中。

（二）以组织居民参与作为介入方法，形成社区居民共同体

由于目前我国社区居民参与的组织化程度低，因而迫切需要指引、发起、组织居民参与。社会工作应当承担起组织居民参与社区事务的职能，并且培养居民组织领导者。鼓励社区居民一起参与解决社区问题既是其重要目标，也是一种基本手段，是社区工作的灵魂[7]。社会工作者可以通过小组工作、工作坊等社会工作方法，根据社区居民需求评估结果，开展社区活动，提供居民展现自我的机会。由于活动议题是根据居民需求而确定的，具有相同需求的居民可能被吸引到活动中，逐渐形成共同体。开展这些工作，只是满足居民简单的需求，真正的目的是把居民组织起来，培育居民的参与能力。对于深层次的需求，则不是简单的小组工作等可以满足的，需要引导居民与居委会、政府协商。但由于前期的社会工作已团结起居民，所以能比以前更容易推动居民参与到深层次的社区事务中。社会工作介入的最终目的，是发挥社会工作的发展功能，达到居民主动参与、主动协商的高度。所以在组织居民的过程中，社会工作者应有意识地培养有威望的居民领袖，以便于日后能把组织工作交由居民领袖，促进居民能够真正地自主参与社区治理。

（三）以整合社区资源作为介入保障，提升居民参与的成效

我国社会组织在提供专业服务、化解社会矛盾等方面具有突出优势，但社区工作者在协调资源方面的意识和能力还有待提高[8]。社区内拥有着丰富的人财物资源，如果把这些资源整合起来，能够为居民参与提供相应的资金、场地，甚至是智囊，提升居民参与的成效。社会工作者应当积极联系社区内的企事业单位、卫生机构、高校等不同主体，针对不同的社区问题，适当地协调资源以帮助居民解决遇到的问题。社会工作者甚至可以把整合的人力资源组织成一支公益顾问队伍，集思广益，指导居民参与社区治理的过程，提高居民参与的效能。目前依靠社会组织整合社区资源存在较高的困难，所以这不是社会工作单方面的职责，更需要居委会的支持与参与，这样才能真正整合起社区内以及社区周边资源。所以社会工作者应与居委会建立合作关系，推动社区资源的整合与充分利用。

（四）注意介入过程的合法性问题

社会工作介入居民参与固然有其积极意义，但是不可忽视其合法性的问题。国家赋予了社会组织参与社会治理的权利，但也应当受到法律的约束。社会工作介入的目的，是帮助居民参与社区事务，培育主人翁意识，提高自主参与能力。因而居民参与过程中，居民是自身的代表，社会组织的身份是居民的协助者，两者的角色关系必须要把握好。一旦角色发生互换，社会组织就成了参与的主体，操控居民行为，居民所反映的问题实质上是为社会组织谋利益。因此，社会工作的介入一定要掌握好“适度”原则，以居民利益为服务准则，在合法合理的范围内给予帮助，超出社会工作职责范围的情况应保持中立的态度，由社区居民自主商量解决问题，或是交由居委会、街道办处理。社会工作者不仅仅要掌握专业的服务方法、了解伦理规范，更应当熟悉我国相关的法律规章制度，切勿“越界”。

总 结

打造共建共治共享社区，是我国步入新时期创新社会治理的要求。社区居民参与社区治理是社会发展的必然阶段，既是社区居民的权利，也是社区居民的责任。居民的思想观念需要跟随时代的发展，树立主动参与意识。社会工作的理论与方法，契合了社区创新治理的目标。社会工作介入社区居民参与社区治理，能够指导居民参与社区事务，培养社区主人翁意识，引导居民自主开展社区参与活动。社会各层面都应当支持和监督社会工作介入社区居民参与的过程，营造和谐民主的社会氛围。