党内法规执行力问题研究

李文杰

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2014 年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系与国家法律规范体系一并纳入推进依法治国的体系之内。而后关于党内法规的学术研究日益蓬勃，研究成果也层出不穷，但是关于如何提高党内法规执行力的研究却较少，研究也多浮于现实问题层面，较少探究党内法规执行力的来源等更深层次的问题。要弄清党内法规执行力的相关问题，首先要对其党内法规执行力的内涵进行分析。

一、党内法规执行力的理论分析

（一）执行力内涵分析

从执行力的定义来看，执行力就是贯彻战略意图，完成预定目标的一种操作能力[1]。可见执行力具有以下三个特征：一是执行力对实现目标具有质的要求。执行力不是简单地要求完成所要求的工作量，还要求利用其可能的资源实现工作的质量要求。二是执行需要贯彻团队的战略意图。执行需要有具体的方向指引，这个方向就是执行人所服务主体的战略意图，体现更为宏大的价值追求。三是目标的实现与否是衡量执行力的关键指标。所有的执行都不是盲目地去为每种行为，而是要求达成特定的目标，目标直接体现了执行人的意愿和意图，更深层次反映了执行人所服务主体的价值追求，因此目标的实现与否也就成为了管理团队对具体执行人执行能力评价的关键指标。

（二）党内法规执行力内涵分析

从执行力的定义可进一步延伸出党内法规的执行力的概念，即党内法规执行力就是执行主体贯彻党组织的战略意图，将党内法规付诸实施，完成预定目标的一种操作能力。同样，党内法规执行力具有以下三点特征：一是执行力对实现目标具有质的要求。质的要求表明执行党内法规的过程不是简单的逻辑映射，还需要关注执行行为的实质合理性，使执行行为经受得起党和人民的检验；二是执行行为需要贯彻党的战略意图，与党的大政方针保持一致。党的机关和机关内工作人员作为党对外行使权力的主体，在执行党内法规的过程中要始终体现党的战略意图，不违背党的工作宗旨和原则；三是将执行目标的实现作为评价执行力的关键指标。党内法规的执行行为同国家法律在每一起案件中的具体适用一样，本身具有一个特定的目标，或惩处或教化，而目标是否实现和实现程度应作为评价执行力的关键指标。

二、党内法规执行力的来源

（一）党内法规本身是执行力产生的根本来源

党内法规本身是其执行力的根本来源，党内法规缺位或者不具有可操作性则导致执行力缺少逻辑产生的起点。根据党内法规的调整对象将党内法规体系划分为党章及相关法规、党的领导和工作法规、思想建设、组织建设、作风建设方面法规、反腐倡廉方面法规、民主集中制建设方面法规、机关工作法规等八个部分[2]，每一个部分分别作用于不同对象，但共同成为执行力的根本来源。

党内法规体系整体作为执行力的来源并不意味着每一部独立的党内法规都当然地成为执行力的来源。目前党内法规数量庞杂，体系过大的同时质量难免参差不齐。例如《党员权利保障条例》中规定了参加选举的党员对候选人情况的知情权以及要求改变候选人的权利”[3]，但是对了解和要求改变候选人的途径、方式都没有做出进一步规定，导致在实践中施行困难，诸如这类党内法规很难成为其执行力的来源，也即产生不了执行力。

（二）人员素质是党内法规执行力的重要来源

党内法规执行力只有被正确地执行，才会产生真正的执行能力。但是任何制度的执行都离不开人这一要素，党内法规亦不例外。孙振鹏认为党内法规的执行主体分为机关和工作人员[4]，机关的实际运作亦由作为个体的人组成，而执行人员的素质则关乎党内法规的公信力，是影响一项党内法规是否具有执行力的关键因素。具有良好素质的执行人员不仅能让党内法规得到正确执行，还能起到宣传教育作用，改变人们对执法者的刻板印象，从而减小执行阻力。

作为党内法规执行客体的人的素质同样是执行力的来源。党内法规执行过程是施加——接受的过程，只有执行主体的素质支撑是不够的，作为适用客体的人的素质同样影响着党内法规执行力的产生。如若部分党员党性修养不足，一味抵触党内法规对其产生的约束力，则会阻碍党内法规执行力的产生。

（三）合理奖惩制度是党内法规执行力的又一重要来源

奖惩措施是通过激励与控制双重功能来达到对党内人士行政工作的强化管理，是促进党员干部自觉遵守党内法规制度的重要推手[5]，同时也是党内法规执行力的又一重要来源。对绝大多数人来说，偷懒是一种自然倾向，中共党员理应有崇高的价值追求和理想目标，但是难免部分党员在社会生活中受到享乐之风的影响，懒惰心理会使其在工作中不作为或乱作为，影响党内法规的执行程度。合理的奖惩制度是激发执行主体工作热情的重要一环，也是执行力得以产生的重要来源。

三、目前党内法规执行中的困境

（一）部分党内法规虚置

如上所述，党内法规本身是其执行力产生的根本来源，党内法规执行力的现实依托。但是在目前庞大的党内法规体系下，难免存在一些弊病影响着执行力的产生和落实。

1.规定粗线条化，实际操作困难。部分党内法规的规定过于泛化，缺乏可操作性。如2014 年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第七条中对党政领导干部应具备的基本条件做出了六项规定，但多为原则性规定[6]。其中第四款中所要求的组织能力如何衡量，文化水平需要到什么程度均无细致规定，增加了执行中的不确定性，容易导致“一言堂”和“任人唯亲”现象的产生。

2.部分党内法规制度陈旧，影响整体效力。虽然自2012 年后中央进行了大量的清理工作，但在具体实践中，“年老体弱、百病缠身、名存实亡”的“僵尸党规”“高龄党规”依然存在[7]。根据哲学理论，整体由部分构成，部分的变化会影响整体的变化，关键部分的变化甚至决定整体的走向。陈旧的党内法规名存实亡，但是仍会对人们心理产生错误引导，带来党内法规无执行力的假象，进而影响整体功能的发挥。

3.与国家法律衔接不畅，导致执行重叠或缺位。基于党内法规的溢出效应，党内法规不可避免地对党外事务和党外人士发挥作用，往往形成和国家法律对同一事物都有规定的状态。例如公务员的待遇问题理应属于国家事务的范畴，但是2011 年中共中央组织部、人力资源和社会保障部、监察部、国家公务员局联合出台《关于公务员被采取强制措施和受行政处罚工资待遇处理有关问题的通知》对公务员的待遇问题做出了相关规定[8]。大量党政联合文件的出现固然能够利于坚持党领导一切的方针政策，但是如与相关国家法律法规衔接协调不畅则会导致各部门争相执行或者干脆不执行，使本身完备的党内法规成为执行的无人区。

（二）执行主体敷衍执行

党内法规的执行需要依托执行主体的行为才能产生外化的社会效果，而执行主体的思想水平和专业能力则直接影响到党内法规执行力的产生与发挥。

1.主体意识欠缺。从法理上说,党内法规一经公布实施,全体党员和各级党组织都应当自觉遵守,都是法规实施的主体[9]。但是在实践中，大多数党员认为只有具体行使党内职权的人才是实施主体，混淆了实施主体和执行主体的概念，认为不作为具体执行者便和法规的实施没有直接关系，不去及时掌握最新的党内法规，只是机械被动地遵从；或者抱有事不关己、高高挂起的心态，可管可不管的就不管，行动力弱，导致执行力不足，影响党内法规的权威性。

2.执行能力不足。执行力本质上是一种能力，反映在文本上表现为文本具有可被操作的能力，反映到人上则表现为一种将文本转化到实践的能力。执行主体的能力缺失用习近平总书记的话说就是出现了本领危机。所谓“本领危机”的一般表现就是“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”[10]。在党内法规执行上同样存在能力不足的问题，尤其是一些党内法规牵涉到专业领域时，能力不足的问题则就更加突出。

（三）执行客体认同感低

党内法规执行具有单向性，即执行主体单方面把党内法规的规定施加于客体之上，客体只作为被动的承受者，由此导致对党内法规的认识较多存在于纪律约束上。党内法规多以义务性规定为主，党员身份要求个人具有更好的境界追求，这是我党的先进性决定的。然而部分党员将党内法规单纯视为约束党员行为的枷锁，没有理解其对于党的制度建设的积极意义。又或者对党内法规的性质认识不足，认为“党内法规是软法”，认为党内法规大多是道德性约束，即使违反也不会带来太大的后果，从而导致一些党员干部产生侥幸心理[11]。这些都客观上阻碍了党内法规的具体执行，导致党内法规执行乏力。

四、提升党内法规执行力的路径探索

（一）提升党内法规质量

1.清理机制制度化。孙国华在其《法理学》一书中写道：“法规清理是具有立法权的国家机关按照一定的程序，对一定时期和范围的规范性文件进行审查并重新确定其法律效力的活动。”[12]党内法规的清理即有关部门整理现有的党内法规，重新确定党内法规的效力，使党内法规更能适应现实要求，提升党内法规的执行力。近年来中央和各省级党委开展了一系列的党内法规清理工作，卓有成效，但同时暴露出清理过于运动化、清理主体模糊、清理标准不统一等问题，这些问题的出现要求建立制度化的党内法规清理机制，使党内法规及时适应时代的发展，保持旺盛的生命力。

2.完善备案审查机制。党内法规的备案审查制度是规范党内“立法”行为、增强党内法规体系科学性的必然要求。但是，目前的备案审查机制仍只是碎片化规定，并且存在很多不足之处。例如在备案的主体方面，只是笼统地规定中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报中央备案[13]，但没有具体明确中纪委以外的中央各部门具体的指向。在审查方面，目前对党内法规的审查多以形式审查为主，在节省成本、提高效率的同时忽略了文本的质量，导致出现党内法规同党章、党的大政方针、宪法法律相冲突的情况，增加了二次成本，影响了党内法规的权威性和执行力[14]。因此，应尽快完善党内法规的备案审查范围，转变工作理念，将审查标准从形式合格转向实质合理，以此方能保障党内法规效用的发挥，提升党内法规执行力。

3.立规后评估。党内法规的立规后评估是指在党内法规制定实施之后，由特定的评估主体对法规的文本质量、运行效果等进行分析评价的活动[15]。其中文本质量问题在制定时可经过多方论证和备案审查机制进行把关，运行效果则需要在党内法规实际生效以后方可观察总结，因此党内法规的运行效果是立规后评价的重点。运行效果分为两个方面，一是党内法规的可操作性，即执行主体将具体事务涵射到具体党内法规的过程。二是对执行客体的作用程度，执行客体在多大程度上接受党内法规对其产生的调整，具体党内法规对其产生多大作用。同时前者又是后者的前提条件，党内法规具有了可操作性才能进一步讨论作用的大小。因此，党内法规的立规后评估重点应落到对党内法规可操作性的评价上，方可实现提升党内法规执行力的目标。

（二）建立健全执行评价机制

党内法规的执行评价，是对党内法规执行主体的执行行为做出的价值判断。党内法规执行主体的执行行为是影响党内法规执行力的关键一环，因此应引入评价机制对其进行评价规范。对党内法规执行评价应集中在三个方面：首先，执行行为的合法性评价。具有合法性是执行行为能够成立的首要条件，这里的合法性的“法”不仅指党内法规，还应包括国家法律，违反其中任何一项的执行行为都不应具有合法性，都应被评价为违法行为。其次，执行行为的合理性评价。一项执行行为满足了形式合法性却不必然具有正当性，因此还应满足合理性的要求。例如《中国共产党纪律处分条例》对违法违纪的党员设定了五档处分措施，但是对每一档处分对应何种违法违纪行为并无规定，需要相关党组织根据个人的行为表现自由裁量，其中就必定涉及处分行为的合理性问题，对此类行为的合理性评价能及时纠正执行主体的错误，保障执行行为的合理性，提升党内法规执行力。最后，应对执行行为的民意评价。执行行为的合法性和合理性评价的评价主体限于党的纪律检察委员会等党内机关以及人民法院等司法机关，但是，中国共产党始终是代表人民群众的政党，应引入民意评价机制，由人民群众对党内法规的执行行为打分，并将民意测评结果作为评价执行行为的一项指标，切实提升党内法规的执行力。

（三）加强宣传教育，提升党内法规认同感

随着依法治国理念的不断推进，各种形式的普法活动层出不穷，“送法进社区”“送法进乡村”“送法进课堂”等一系列普法教育活动让人民群众感受到了浓厚的法治氛围，但是各机关高校送出去的“法”多为民法、刑法等与人民生活关系密切的部门法，但我国现在有九千多万的党员，平均每十五个人里就有一位党员，很难说党内法规不与我们的生活息息相关。而与对国家法律的普及教育相比，对党内法规的宣传则明显不足，导致了人们对党内法规的认同感较低，从而影响了党内法规执行力。因此，现阶段应增强对党内法规的推广教育。同时在“两学一做”背景下，党员的学习范围不应仅局限于党章等纲领性文件，应加强对各类中央党内法规以及本省党委制定的党内法规的学习，在学习中增强自身认同感。同时，积极向身边的人民群众宣传党内法规的相关知识，既增强人民对党组织的监督，也能增强人民对党内法规的认同感，从而达到提升党内法规执行力的效果。