城市既有房屋使用安全管理浅析

常 岚（南京市房屋安全服务中心，江苏 南京 210029）

改革开放以来，随着我国城市化进程快速发展，城市房地产市场飞速发展，民生居住水平得到了极大改善，但随着既有房屋存量的快速增长，房屋建筑质量的瑕疵、违规使用和房屋使用寿命接近以及老化问题，逐渐显现和暴露出来，全国各地房屋倒塌事故不断发生，给人民生命财产带来危险，严重影响社会的和谐和稳定。

加之房地产市场发展、房屋产权多元化、房屋租赁的活跃，房屋使用安全凸显重要。安全隐患也日益凸现，擅自改变房屋使用功能、改建加层增大房屋荷载、装饰中擅自拆改房屋主体结构的行为时有发生，严重影响了房屋的整体性、结构安全性、抗震性和耐久性，直接威胁人民群众的生命和财产安全。

1 现 状

2014 年 4 月 4 日上午 8 时 45 分，浙江奉化市锦屏街道居敬小区一幢5层住宅楼发生局部坍塌，事故造成 1 死 9伤。2015 年 6 月 14 日，贵州省遵义市红花岗区延安路五金市场内一栋 9 层老旧居民楼发生局部垮塌，共造成4人死亡、3 人受轻伤。2016 年 10 月 10 日，浙江省温州市鹿城区双屿街道中央涂村中央街 159 号有 4 间民房倒塌，多人被埋，民房倒塌已造成 22 人死亡。

以上的案例集中反映以下问题：

(1) 房屋的建筑质量问题：上世纪 70、80、90 年代建造的房屋由于建设标准、原材料质量、建筑工艺、施工水平、质量控制等方面存在的缺陷遗留，房屋实际未到使用寿命就出现问题或事故。

(2) 使用中的擅自拆改：房屋使用人对房屋进行随意的改造，再如沿街店铺为扩大店内面积，常会在装修时把承重墙敲掉，破坏房屋原有的结构体系，留下重大安全隐患，甚至直接引起倒塌，发生伤亡事故。

(3) 房屋出现质量问题、安全隐患后，没有及时消险处理，仍然违规使用。

2 存在的问题和难点

《南京市城市房屋安全管理条例》（南京市人民代表大会常务委员会公告第 8 号）（以下简称《条例》）于 2007年 4 月 1 日正式实施以来，已有近 10 个年头，随着城市建设形势的发展，实施过程中出现了一些新的问题。

(1) 房屋使用安全的责任主体不明确。房屋使用安全的责任主体应为房屋所有人或使用人，而在日常房屋安全管理、执法过程中，所有人和使用人相互推诿、拒不配合的情况时有发生。加上部分房屋产权不明晰，责任人难以界定，管理工作推进困难。

(2) 四级网络各级管理职责有待进一步落实和加强。全市房屋安全“三级管理、四级服务”体系虽然建立，但缺乏相应法律法规支撑；全市安全管理队伍不够健全和稳定，区局和街道尤其突出，日常经费投入不足；作为房屋安全网络管理体系重要抓手，部分物业服务企业未能在日常服务管理中正确履行法律赋予责任和义务，在“四级服务”管理体系工作中未能充分发挥作用。

(3) 房屋管理职能交叉问题。长期以来，破墙开店、增设夹层和下挖地坪等违规行为频发；涉及规划、城管和房屋安全管理，常出现推诿、扯皮情况，导致管理工作不到位，没有形成有效合力。

(4) 对房屋使用中私拆乱改、擅自改变功能等违法、违规行为缺乏有效制止措施。由于房屋结构安全的相关不可逆性，违法违规行为对房屋结构安全造成的影响和后果，即使进行整改恢复也无法彻底消除。安全隐患未能有效消除，拆改的部位对房屋整体结构、安全性影响较大。执法查处中因缺乏相应的法律依据，在当事人不配合的情况下，违法违规行为无法得到及时制止，时效性影响较大。

(5) 危险房屋缺乏强制治理措施。对危险房屋拒不履行治理义务的责任人，尚无有效管理手段。部分危房产权人安全意识淡漠，不愿自己或无力出资。依赖政府，或与政府讲条件，致使危房、疑似危房无法及时得到治理、鉴定。

3 应对策略

3.1 创立管理体制

(1) 建立分级管理责任体系。在《南京市城市房屋安全管理条例实施意见》（市住建委 2013 年 3 月）颁布实施的基础上，按照分级负责、统筹管理、综合协调、社会参与的管理原则，实施事权下放，建立市、区、街道三级房屋安全管理体系，并明确各级工作职责与分工。完善市级统筹、区级监管、街道协调，社区居民委员会、物业服务企业配合开展房屋安全管理工作的管理模式，实现房屋安全属地化、网格化管理。形成全市房屋安全管理“三级管理、四级服务”体系。同时，为强化领导与协调，也建立了市、区房屋安全联席会议制度。

(2) 完善危险房屋治理机制。明确规定了危房的限制使用、迁出安置、强制治理、应急处置和危房改造、维修资金便利使用等，形成一整套完善的危房治理机制。

(3) 设置定期检查制度。对定期开展房屋安全隐患排查工作作了具体规定，各级政府、各行业主管部门必须按要求执行；重点排查危险房屋、重要公共建筑和存在房屋使用安全隐患的房屋，发现安全隐患及时处置。

(4) 优化危险房屋治理和应急反应机制。进一步完善了原有的应急反应机制，在完善危房应急处置方式的基础上，增加了房屋应急鉴定和危房应急处置措施等内容，使得对于突发房屋安全事件的处置有据可依、快捷高效。

(5) 农村房屋安全管理特别规定。对农村房屋安全管理填补了空白，从建设源头提出要求，明确街道、区局，市级行业部门职责和工作要求。

3.2 解决管理问题

(1) 实现房屋安全全覆盖管理。本次《条例》修订在适用范围上做了调整，实现了房屋安全管理的全覆盖，并且增设“农村房屋管理特别规定”专章，采用一般规定与特别规定相结合的方式对农村房屋安全进行管理。考虑到农村房屋在规划、设计、建设等源头环节的管理较为薄弱，特别规定：一是要求镇、街会同规划、建设、国土资源、城市管理等相关部门，有计划地对手续不全的农村房屋逐步进行治理；二是厘清相关行政主管部门在规划、建设、审批和安全管理等方面的职责；三是加强农村房屋在规划、设计、建设等环节的规范化管理，要求镇、街建立农村房屋建设服务平台。

(2) 明确房屋使用安全责任：一是房屋所有权人与使用人、管理人为同一人的，房屋所有权人是房屋使用安全责任人；二是房屋所有权人与使用人、管理人不一致的，产权人是房屋使用安全责任人，但使用人、管理人也有义务合理使用房屋，不合理使用房屋的，也应承担相应责任；三是房屋所有权人下落不明、权属不清的，房屋的实际使用人、管理人即成为安全责任人。

(3) 规范房屋结构变动行为。规范房屋结构变动行为，采用禁止与许可相结合的方式进行监管。为了满足市民对房屋合理改造的使用要求，可在具备相关安全条件的前提下，经区级房屋安全行政主管部门许可后，对部分结构进行必要拆改；同时，为保障房屋安全，对部分严重影响房屋安全的主要承重构件、抗震设施和防火墙拆改行为做了禁止性规定。明确：改建、扩建不在许可范围须另行申请建设手续。

(4) 设置强制措施。对危险房屋治理和应急处置进行了明确规定，规定强制措施实施条件和程序；设置了查封违法施工现场，扣押违法施工的设备、工具、材料的强制措施，加强了房屋安全管理、执法力度。

(5) 下放行政许可、执法权限。顺应属地化管理、事权下放的管理趋势。在房屋安全已实现属地化管理后，将房屋结构变动许可权限和房屋安全行政执法权限下放至区一级房屋安全行政主管部门，形成了房屋结构变动许可、房屋安全管理和行政执法的整套管理环节闭合，也有利于综合执法，提升监管效能，优化房屋安全管理工作程序，提高房屋安全管理工作效率。

(6) 加强建筑幕墙安全管理。《条例》主要以现有建筑幕墙管理办法和相关文件为依据，以所有权人为主要维护人，加强对建筑幕墙的定期检查和维护，房屋安全行政主管部门负责监督管理。

3.3 创新管理方式

(1) 推进房屋安全鉴定市场化。充分考虑鉴定市场化的必然趋势，对房屋安全鉴定机构的备案管理做出了明确规定。同时，为了规范鉴定工作的开展，适当调整了原《条例》中的部分规定，并且设置了鉴定争议复核机制。

(2) 首创“先拆除、后补偿”的危房改造方式。借鉴部分区房屋安全行政主管部门在危险房屋治理工作开展过程中的先进经验，首创“先拆除、后补偿”的危房改造方式，对于已纳入征收计划、暂时无法征收的危险房屋，区人民政府可以对危险房屋进行预先评估并签订协议后拆除；拆除的危险房屋是房屋所有权人唯一住房的，可以纳入住房保障，优先予以安排。解决了危房治理过程中资金不足的问题，加快了危房治理工作推进速度，消除或减小了安全隐患。

(3) 设置房屋使用安全救助制度。设置了房屋使用安全救助制度，由市、区人民政府统筹安排资金，对特殊困难群体房屋安全鉴定、危险房屋治理及临时安置、白蚁防治等活动提供救助。

(4) 设置危房限制使用管理方式。明确规定：经鉴定属于危险房屋不能继续使用的，不得居住、转让、出租或者作为生产经营场所。对于此类危房，房屋安全行政主管部门可以向相关部门报送限制办理房屋出租以及工商登记等文书，待险情消除后方可正常使用，以此督促危险房屋的治理，保障安全。

(5) 对鉴定、加固设计单位实施名录化管理。通过企业、项目备案登记，加强日常监管和信用管理，规范市场行为。如，房屋安全鉴定单位违反本条例规定，提供虚假鉴定报告被处罚的，将纳入企业信用信息管理系统。按照配套制定的管理办法，对严重违规企业进行惩戒和清除。

(6) 建立房屋使用安全信息管理平台。通过对全市既有房屋及安全状况进行普查，全面掌握全市房屋类型、总量和安全状况，逐步建立全市既有房屋安全管理信息平台。实现房屋从竣工备案后进行登记，到使用过程，直至灭失全过程监管。在房屋使用安全管理工作中运用该平台，及时更新房屋安全信息，最终实现对既有房屋使用安全全覆盖、全寿命周期管理。

4 结 语

《条例》 的颁布、实施，为我市城市既有房屋使用安全管理提供了法规依据， 在新《条例》颁布实施之际，市房屋行政主管部门将重点开展以下几点工作。

(1) 将按照管理范围扩大、管理重心下移的新要求，及时调整工作方向和管理模式，开展对区房屋安全行政主管部门、街道办事处（镇人民政府）以及物业服务企业的业务培训和指导，做好新老《条例》间、市区房屋安全行政主管部门间的工作衔接与过渡；

(2) 做好新《条例》配套制度的制定。在新《条例》颁布实施一年内，拟出台以下配套制度，配合新《条例》的贯彻与落实：①《南京市房屋使用安全投诉处理管理办法》；②《南京市房屋使用安全救助实施细则》；③《南京市房屋结构变动安全许可实施细则》；④《南京市房屋使用安全管理联席会议制度》；⑤《南京市房屋使用安全管理监督网络》；⑥《南京市房屋安全鉴定管理办法》；⑦《南京市房屋安全应急抢险救援制度》；⑧《关于建立全市房屋使用安全全寿命周期信息化管理体系的实施意见》；⑨《南京市房屋安全鉴定信用管理办法》；⑩《南京市房屋安全专家库管理办法》；⑪《南京市房屋安全加固设计（施工）单位名录库管理办法》；⑫《南京市建筑幕墙安全管理实施细则》；⑬《南京市农村房屋安全管理实施细则》。

(3) 在全市范围内大力开展宣传工作，引导广大市民学法、知法、守法，规范房屋使用行为。

我们相信，随着管理法规的出台、配套制度的完善、充分的宣传、市民安全意识的提高，一定会推动我市房屋使用安全管理工作跃上一个新的台阶，房屋使用安全管理工作责任重大、意义深远，我们将继续为之努力奋斗。