民主视域中政府应急治理能力现代化的路径*——以我国防控新冠肺炎疫情为例

敖靖 程星

2020年伊始，新冠肺炎疫情迅速蔓延全国，面临此次没有硝烟却蕴结突发未知性、高度危险性及社会群体性的严峻“抗疫战”，党中央英明果断决策，全面部署防控严密的措施。当前国内治疫成效显著，“防疫战”步入“外防输入、内防反弹”的常态化防控期。此次疫情让我国应急治理能力接受了检视，对国家治理体系及能力现代化也是一次严峻的考验。习近平总书记“2·23”重要讲话中针对如何战胜疫情，强调要紧紧依靠人民群众并构建全社会参与的联防线。作为人民的政府，提升其应急治理能力理应以人民为根基，坚持“民之所望，施政所向”的基本政治遵循，聚焦“知民情、聚民心、集民智及惜民力”四维度，以构建符合人民根本利益的现代化政府应急治理体系。

一、知民情：巧用人工智能精准防疫，规避其数据隐私侵犯风险

（一）加强人工智能嵌入防疫机制，提升政府智慧化应急能力

大数据时代下以“数字政府”新形态引领中国科技力量参与抗疫，能高效快捷掌握民情并施以精准方略，是提升我国政府应急治理能力的必然举措之一。2020年3月，习近平总书记在疫情防控座谈会中作出“以科技支撑战胜疫情，充分发挥人工智能防疫控疫”的战略部署。

政府巧用人工智能提升科技化精准防疫能力，应从“行政管疫”“医疗战疫”及“公众防疫”等多视角出发。首先为“行政管疫”层面：政府应构建“政务云”系统，一是以大数据分析统筹各地应急物资调配并畅通各省市间供应链，避免因地方保护主义而再现“大理失当征用”等类似事件；二是利用云端可视化平台精准分析疫区人员流动、密切接触及确诊病例分布等，以支撑政府根据疫情危机程度分类部署应急措施，形成区域联防联控格局；三是以“政务云SaaS”系统构建及时高效的信息发布平台，并全力支持线上政务办公，以保障公众“不出门”即可满足政务需求。其次是“医疗战疫”层面：一是实现战疫一线医疗人员智能穿戴设备全覆盖，可试行AI机器人接诊等途径；二是借助人工智能下沉优质医疗资源，构建“云会诊”平台，以实现跨区域诊疗、提高基层医疗机构及社区医院战疫能力；三是利用医疗数据大算法、医学成像分析、传感监测等技术，彰显人工智能在快速体温监测与报警、病毒溯源及病毒基因测序、疫苗研发及先导物优化等领域价值属性。最后基于“公众防疫”层面：政府应推动“云办公”“云教学”及“云就业”等措施，发挥云端办公及教育的特效，有效减少人员流动聚集与交叉感染，其重点，一是政府针对“战疫力弱”的中小微型企业出台专项帮扶政策，并加强政企合作构建OA系统、远程会议、线上考勤、健康打卡等智能模块，保障复产复工有序开展；二是应以学校为核心，构建网络教学平台并注重学生线上心理疏导，尤要针对处于“就业难”社会态势和疫情突发蔓延双重影响下的应届毕业生，应重点打造云端答辩、线上就业指导、空中双选会等智能渠道。

（二）防范人工智能的数据隐私风险，实现个人信息权利保护

人工智能为政府精准战疫提供包括公众姓名、年龄、详细居住地址、行动轨迹、既往病史及诊疗信息等，在优化政府大数据应急治理能力的同时，亦有对个人隐私的侵犯风险，故平衡公众数据利用与保护势在必行。

确诊或疑似患者个人数据公布与否，本质是突发疫情下个人隐私权与公众知情权的抵牾。依据法益冲突解决的基本遵循——利害相权，获益优先，突发疫情下政府基于保护迫切公共利益而对私益隐私权的限制剥夺，存正当且合理的法理基础，然而其法律依据处于缺位状态。《宪法》第四十一条规定被学界视为“公众知情权”的宪法渊源，但其仅可间接证成公众知情权的合法性，而并未明晰其与个人隐私权间的关系；且《中华人民共和国传染病防治法》（以下简作《传染病防治法》）第三十八条及《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简作《突发事件应对法》）第五十三条仅概括规定，政府负有向社会公众予以信息公开的义务，亦未明确公开信息涉及个人隐私时的处理选择。故此，政府应推动针对性立法，向人大及其常委会提出增设“公众知情权”专门条款的立法建议，明晰两权相抵牾时的解决方式，并可自身制定行政规章或细则以提供具体可操作的措施。此外，基于避免个人信息过度透明化并遵循权利限度原理的考虑，以公益目的对个人隐私权的克减理应适度。除《传染病防治法》第十二条对个人隐私权保护的简单表述外，政府还应内外担责施以公权保护。内部视角为政府自身规范数据运用：一是须遵循主体限制的核心基准，明确个人数据获得主体限于相关政府机关及医务人员，禁止泄露于媒体等第三方私主体；二是个人数据收集及使用必须基于疫情防治等迫切公益目的，并注重区分个人数据与疫情治理的关联度，对既往病史等无关联隐私数据未经患者同意严禁披露；三是注重运用方式，推广个人数据的隐私增强技术，进行去识别化或匿名泛化处理。外部视角为政府严厉打击他人隐私侵犯行为：一是需整合行政监管职能，设置专门监管机构并协同执法机制，以严厉打击擅自暴露、人肉搜索等侵犯个人隐私权的不当行为；二是发挥行政法禁止性规定优势，灵活运用治安处罚等方式，并匹配民法、刑法中关于“隐私权”的相关规定，以构建“赔偿+处罚+刑责”梯度性惩处机制。[1]

二、聚民心：完善政府信息披露制度，使谣言止于信息的及时透明

在我国突发公共卫生事件信息披露权的行政一元体制下，[2]政府与公民信息获取存在天然不对称性，疫情中政府作为信息公布主体的缺位或延迟，信息空白将被不明来源的非官方传闻填补。完善政府信息披露机制并同步谣言治理，亦是2003年非典型肺炎、2009年甲型H1N1流感等历次疫情防控的经验总结。

（一）健全政府信息披露机制，构筑公民知情权保障之屏障

依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简作《政府信息公开条例》）第九条关于政府信息公开范围的规定，政府信息披露应解读为双重开放，包括疫情信息公开与疫情数据开放。其一两者为“承接”而非“替代”关系[3]：前者以公民知情权与政府信息公开义务为逻辑起点而注重“知”，单方将疫情相关政策、法规及应急措施予以告知公众；后者在功能主义色彩下追求最大限度的数据利用价值而注重“用”，侧重于寻求与科研组织、医药企业等进行疫情数据共享合作，以期尽快攻克疫情。其二，政府信息披露应以公众需求及引导舆论为导向，各级政府须遵循及时主动、客观准确、民主开放等信息披露的基本原则，并交叉运用新闻发布会、政府公报及网站、广播电视及信箱等多形式组合拳，重点将与民众相关的疫情应对信息、交通出行等民生信息及生活物价等市场信息，由简单公开转向积极释明；再者政府须变通适用《传染病防治法》第三十八条第二款关于突发事件信息披露主体的规定，降低政府披露主体的级别限制，减少疫情信息传递环节。遵循“属地”原则并活用直接授权发布，充分发挥基层政府及卫生部门能动性以提高疫情发布效率。其三，可汲取食品安全领域“吹哨人制度”经验，探索建立公共卫生领域的“吹哨人制度”并配置虚假及恶意“吹哨”的事后问责机制，提高各地卫生机构尤其是最先接触疫情的医务人员依法报告疫情意识，以避免再出现类似“李文亮医生事件”而导致真实吹哨行为仅因程序失当被误成传播谣言。

（二）提升政府治理谣言的能力，避免过度限制公民言论自由权

疫情伴之谣言治理，除以及时透明的信息公开遏制谣言蔓延外，政府提升舆情应对及谣言治理能力，需坚持“三分法”。首先主体分工：中央政府把控顶层设计，夯实立法治谣之基。一是废改现有行政法规及规章内谣言治理的概括性条款，明晰谣言追责的标准，诸如具体量化转发及点击数等。二是推动人大立法予以配套民事、行政责任外，重则追究刑事责任为后防线，可依据《刑法》第二百九十三条判以“寻衅滋事罪”为治谣利器；地方政府则主动干预并积极顶压回应，重视群众信谣背后的利益诉求并施以针对性辟谣；此外，需设定专项资金及注重专业人才培养以提高辟谣能力，畅通舆情沟通机制并加强宣传引导，变被动政府治谣为主动政府沟通。其次谣言分治：缜密甄别谣言内容以区分治理，社会恐慌性谣言予以积极回应并澄清事实，恶意危害性谣言必严厉打击并视其现实危害程度匹配相应法律责任，善意期许性谣言反映公众克服疫情的朴素愿望可持开放态度。最后时间分段：民主政府坚持“严而不厉”治谣背后隐射对公民言论自由权的尊重，事前政府治谣权力来源须合法，不得未有法律明确授权而直接删除或封锁公民言论；事中规制须坚持治谣行政行为及结果均公开、执法人员回避利害关系、惩治相对人须说明理由并听其陈述申辩等；事后则须强化监督并主动承担不当治谣的法律责任，畅通相对人提起行政复议及诉讼等救济途径。

三、集民智：行政吸纳智库专家、自媒体及公众等多元参与

传统“全能政府”的单核应急管理体制已囿于治理碎片化与低能化交织的枷锁，[4]行政吸纳社会参与以集中民智，从而建构政府主导的“多元共管共治”社会应急格局，是实现政府应急治理能力现代化的恰切之径。

（一）健全专家智库防疫机制，实现政府应急行政科学化

专家咨询与智库服务因其丰富且权威的学术骨干资源，可在突发疫情治理中实现多重功能期待：一是弥补政府应急决策理性缺憾以实现其科学化，承担专业智力支撑职责。[5]二是畅通政府与社会公众沟通渠道，整合保护公共利益及私人利益以平衡多方利益结构。三是因其客观中立性而实现对政府自由裁量权及恣意管理的限制，发挥民主监督作用。2019年9月公布的《重大行政决策程序暂行条例》第十九至二十一条予以专节形式规定专家论证，为政府应急治理中吸收专家咨询与智库服务提供法规遵循。

当下专家咨询与智库服务存在功能错位、利益关联及过度参与等缺陷，突发疫情下政府提升治理能力应着重突破此类困境。首先政府应健全专家智库准入标准和选择方式，专家的选择应注重专业权威性和职业道德性结合，并健全涉及利益专家回避机制以保障客观中立性，选择方式可采取智库随机挑选形式。其次遵循权责一致原则，政府需赋予专家信息共享的权利并保障其获得报酬、休息等权益，同时填补专家决策失当追责机制的空白。最后政府应尊重专家智库咨询对应急决策的最终约束效力，针对不同结果的咨询意见分别予以回应，积极评价可试行政策，中性评价则须针对修改，消极评价必须废除并迅速重新制定。

（二）引导彰显自媒体治疫的舆论导向价值，共建应急行政合作机制

新闻自媒体在助力政府治理中也起着媒介舆论导向的作用。新资讯时代政府提升应急治理能力首先应善待自媒体：转变领导干部人员防媒体的错误过敏观念，以畅通政府与媒体双向对称式沟通途径，确保自媒体依法享有信息传播及监督建议等权利。其次须善用自媒体：一是强化媒体行政宣传及舆论公关职责，以新闻发布会及媒体协商会等形式积极吸收媒体介入疫情的播报，积极引领国内社会舆论正向化并争夺国际报道话语权。二是加强自媒体工作者服务大局及“命运共同体”意识培养，严防媒体因地方保护壁垒及区域形象危机而异化为当地政府宣传“保护伞”。最后得善管自媒体：政府除自身坚持“党管宣传”原则而强化公权监督外，可建立健全自媒体平台的自律性三级审核机制，并着重发挥中国记者协会、中国报协等行业组织监管作用，全面杜绝自媒体产生过度娱乐化播报严肃疫情、忽略抗疫新闻社会价值导向及盲目求快而失实传播等乱象。

（三）推动应急防疫的公众参与，遵循民主应急行政原则

推动公众参与疫情治理真实映射出现代社会共管共治的大应急理论，能有效降低突发疫情下政府应急救济成本。而社会公众是普通公民个体、社区组织及志愿团体集合的泛化概念，故政府提升应急治理能力须协同此三方主体而聚力。

公民个体为社会基础抗疫成员，政府调动其参与现代化应急治理，须克服当前我国普通公民所存应急意识薄弱、自救互助能力匮乏及信息辨别能力缺失等痼疾。具体可从“疫”前健全应急行政法规、规章，重点明确行政相对人紧急状态下权利及义务。加强社会应急宣传及校园应急教育培训，划分学校、社区等为基础单元并常态化开展线下及线上虚拟应急演练，增强公民疫情下自我防护、主动上报等应急能力；“疫”中畅通公众参与疫情管控途径，有序组织公民参与防控物资捐赠、关卡劝返、社区隔离、保洁消毒、入户排查及纠纷调处等疫情自治活动。吸收公众参与疫情监督，重点为公众相互监督、商户售假售劣及囤积居奇举报等；“疫”后充分发挥公民间“近邻若亲”的功效，引导公民自我及相互间进行理性心理疏导，避免因持续疫情隔离等措施而产生心理疾患；鼓励公民对因疫情导致的生活困苦邻居施以求助，协助政府稳定灾后社保秩序。

社区组织及志愿团体在政府推动社会公众参与治疫中如同“鸟之双翼、车之双轮”。政府吸收社区组织治疫首要在于力推重心下移及力量下沉，形成基层网格化治理。首先应明确政府主导、基层党组织及党员为先锋、社区自治组织及居民为基础的主体参与机制，[6]以避免社区组织因危机介入经验匮乏而导致治疫失效。其次政府需保障社区治疫的“硬+软”资源配置，“硬”资源为经费保障：要健全基层政府的社区应急资金预算及转移支付机制，鼓励社区组织坚持自愿基础上，吸收社会捐赠并推动社区居（村）民参与灾害保险[7]。“软”资源为人才供给：要转变基层党政干部传统“家长型”应急治理思维，协同社区组织来加强社区网格员培养并树立“民间应急精英”以供示范。最后政府需科学整合社区现有资源，诸如借以社区现有微信群、视频监控及广播系统等完善政府应急平台，协调社区医院自我防范的同时，识别普通病症并诊断以缓解上层医疗压力。

政府推动志愿团体参与治疫是“行政吸纳社会”及“社会善治”的现实表达。首先应加强对志愿团体组织化及规范化管理，疫情下个人志愿者可依托于社区居（村）委会，志愿组织则可归属于当地应急救援指挥中心，有序协同参与治疫。其次要强化对志愿团体应急救援专业能力指导，以授权形式明确志愿团体参与治疫所享权限及地位，建立双方合作互信机制。最后健全对志愿抗疫的政策扶持、激励回馈及参与补偿机制，政府以税收优惠、财政扶持、行政购买等措施解决志愿服务资金、场所及人员保险等基础问题，并鼓励将志愿服务参与作为党团个人评优、企业招工及个人征信等加分项，以充分调动社会参与志愿服务积极性。

四、惜民力：法治视阈下遵循形式合法与实质合理的紧急防疫

紧急行政权是风险化社会下政府高效化解突发公共危机的特殊产物，法治视阈下如何规制紧急行政权运行以平衡疫情攻关效率与人民权益保护，是政府应急治理能力提升乃至国家兑现法治的关键。2020年2月召开的中央全面依法治国委员会第三次会议中，习近平总书记重点强调：越吃紧的疫情防控阶段，越须坚持在法治轨道上部署防疫工作。

（一）严守法律优先与法律保留的双维规制

法律优先与法律保留构筑法治国之合法行政，为形式行政法治遵循。因突发疫情的高度不确定性及法律规范存滞后性的交织影响，现有法律规范的条件假设、前提判断等立法技术难以穷尽突发危机的复杂情形。故紧急行政可为法律保留原则的例外，但不可排斥法律优先原则的控制，其内在逻辑为合法控制的适应性调整而非虚化。

具体而言：首先各级政府应严格遵循现有立法中关于紧急状态宣告及紧急行政权划分等规定，依据《宪法》第六十七、八十、八十九条规定，中央政府有权因突发公共卫生事件而决定省级行政区划内部分地区进入紧急状态，而全国和省级区划紧急状态宣告须由全国人大常委会及国家元首控制。此外依据《宪法》第一百零五条及《地方组织法》第五十四条规定可推，地方紧急行政权源于中央授权，地方政府须遵循中央统一领导指挥并例行报批机制。而突发疫情下中央政府须以根据区域危机程度而灵活调整授权范围，协调运用好中央收归授权及地方越级执行等方式；其次各级政府应依法规制紧急行政措施的适用条件、时间限制及失职法律后果等，结合《突发事件应对法》第四十五条“一、二级警报发布后”及《传染病防治法》第四十二条“传染病暴发、流行时”的规定节点来启动应急措施，履行领导组织防疫、公布疫情信息、加强救治服务、保障财物供应及惩治违法犯罪等法定职责，并建立渎职失职的行政问责机制。而对现有立法中“必要时”“其他”及“必要措施”等不确定法规语境，政府理应享有更多自由裁量权，可根据实际疫情变化灵活施以强制征用、隔离封锁等紧急行政措施；再者政府应树立“重大权利不可剥夺”理念，严守人权保护的法定底界。《宪法》设计紧急状态下公民负有接受政府紧急管治及限制部分权利的义务，但政府不得实施非人道性放弃救治、强制人体试验等牺牲人权最低保护的行为。最后现有应急立法领域中尚未有特殊救济法，理应给予突发疫情下政府对法律空白及模糊语境的解释余地。司法保留疫情终结后的适当介入，仅予以追究因故意或重大过失所为的失当防疫措施。典型做法为政府引入容错机制以保障防疫人员“能作为且敢作为”，司法机关适度溯及既往而建立事后追认机制。

（二）以遵循比例原则为核心，兼顾正当程序与高效公正

比例原则为法治国合理行政之核心，亦被誉为现代行政法治中“君临法域之帝王条款”，分别由法的目的导向、后果评估及价值追求等层阈以平衡紧急状态权力、权利及效率间的博弈，为实质行政法治遵循。紧急行政权的合法原则更注重“有形之法”，合理控制更强调“无形之法”。

具体而言：首先政府须遵循适当性原则，所实施的防疫行为以最终有效控制突发疫情为目的，所采取的具体防疫措施须行之有效且有助职能目标的实现，偏于维护公共利益。其次政府须重视紧急防疫措施的实施后果评估，符合必要性原则。一是所采取的行政措施为防控危机所必需，二是所必需措施范围内须选择克减公民权利最轻者。偏向保障个体权利，亦有助提升防疫措施的公民接受度并降低现实执行阻力。最后追求比例原则的精髓价值，平衡公共利益与个体权利，即政府施以的防疫措施预期所获的公共利益必须大于其对公民权利的现实损害。除遵循比例原则外，亦须遵循合理行政之公平公正、高效便民及程序正义等法则。其一，《宪法》第三十三条“平等权”规范下政府治疫应更多注重合理区别，同等情况施以同样治疫措施为形式平等，实质平等则亟待政府给予残障人士、孤寡老人等弱势群体更多补偿性照顾，[8]以弥补该群体因先后天缺陷而停滞于公民紧急权利的表面无差别化。其二，传统“无程序无正义”理念于突发疫情下应为公正与效率之兼顾，政府以“看得见的形式”将紧急状态确定、应急方案形成、紧缺物资征调及治疫参与补偿等予以程序化的同时，应根据疫情危险性分等、分地及分类配置相应简易或特别程序，程序控制以事前及事后为主。