试论科学完备的疫情防控法律体系构建

李 猛

中国科学院大学国家创新与发展战略研究会，北京，100007

新型冠状病毒肺炎(以下简称“ 新冠肺炎”)疫情防控是一场看不见硝烟的战争，是对我国国家治理体系与治理能力的一次大考，在疫情防控胶着对垒的关键时刻，全面依法治国成为赢得这场疫情防控战役的制胜关键，因此在疫情防控中我们需要始终坚持全面依法治国理念，特别是我国对公共物资供给、应急物资储备、医疗救治支援等重点领域采取了系统性的法治监管保障措施，使得繁复的疫情防控工作得以科学、精准、有序进行，更是彰显了疫情依法防控、依法治理所具有的科学性和必要性。

1 坚持疫情依法防控、依法治理的科学性和必要性

首先，借助法治力量有利于统筹协调推进疫情防控的各项工作。疫情防控是一项复杂的系统工程，也是一项综合性国家治理行为，不仅涉及医疗卫生体系，同时也需要交通运输、市场监管、物资生产等多方力量的广泛共同参与，面对如此庞大的社会调度系统，只有以法律为依据才能避免全局性错乱，实现疫情防控的规范有序；其次，疫情的依法防控、依法治理有利于实现较高的治理标准。全面依法治国理念集中体现了社会主义核心价值观，蕴含丰富的人文关怀，这为疫情防控确立了“以人民为中心”的治理标准，在对疫情的依法防控、依法治理过程中注重对公民基本权利和人权的尊重和保护，始终将人民的生命安全和身体健康放在第一位，这不仅能够有效稳定疫情、安定经济社会秩序，更有利于实现现代法治所确立的高水平治理标准；再者，通过构建科学完备的疫情防控立法体系并在疫情防控中全面推进严格执法、公正司法、全民守法，有利于将全面依法治国理念贯穿于疫情治理的各重要领域和关键环节，为疫情防控工作奠定法治基础、提供法律依据，这不仅有助于增强广大人民群众的法治意识，鼓励其主动了解与疫情防控相关的法律知识，更能够有效促进各项疫情防控工作依法进行，进而全面提升我国疫情防控工作的整体质量和效率。

2 我国疫情依法防控、依法治理的现状分析

在疫情防控的关键时期，合理采取非常措施，依据法律法规建立起统一指挥、权责一致、权威高效的疫情应急处理机制迫在眉睫。

在国家层面，2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，体现了党中央坚持在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作在法治框架下依法有序进行的坚定信心和决心。根据该《意见》要求，2020年2月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，为依法严惩妨害新型冠状病毒肺炎疫情防控的违法犯罪行为，保护人民群众生命安全和身体健康，保障经济社会秩序安定提供了有力的法律支持。

此后，全国各地人大认真贯彻习近平总书记关于加强新冠肺炎疫情防控工作的重要指示精神，全面落实党中央、国务院决策部署，北京、湖北、吉林、上海、江苏、浙江等各省(市)人大常委会相继审议通过了《关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》，这是地方人大在疫情防控关键时期，为满足疫情防控现实需要，坚持和运用依法治疫战略思想开创性地开展地方立法工作，增强地方疫情防控工作及时性、针对性、有效性的重要现实范例。地方人大立法有效解决了各地政府职能部门和基层单位在疫情防控工作中最为迫切的法治需求，为打好疫情防控阻击战提供了有力法治支撑。

改革开放40年来，我国公共卫生应急机制建设取得了长足进步与发展，从中央到地方已先后制定出台了相当数量的法律法规。目前，我们有《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)、《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)等法律，有《中华人民共和国突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《突发公共卫生事件应急条例》)等行政法规，有最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释，有国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发事件应急体系建设“ 十三五” 规划》等规范性文件，也有中央各部委、地方人民政府制定出台的一系列有关疫情防控的规范性文件。此外，还有一些既有的、与疫情防控相关的法律，如《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)等等。这些都是我们沉稳应对突发疫情的有力法律武器。因此，关于疫情防控的法律法规数量之多，涉及内容范围之广，我国并不比发达国家逊色，但是在此次疫情防控中所暴露的一些法治问题却说明这些法律法规的作用未能得到充分发挥，离规则制定之初的预期目标尚有一定距离，我国疫情防控法律体系依然亟待建立和完善。

3 构建我国疫情防控法律法规体系的主要问题与对策建议

全面推进依法治国方略，重点在“全面”，这要求依法治国必须贯穿于国家治理的各环节与全过程，这也是打赢这场疫情防控战役的基础和前提。因此，构建科学完备的疫情防控法律法规体系需要在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上全面发力。

3.1 加强疫情防控顶层制度设计，为疫情防控提供顶层法治保障

3.1.1 建立健全公共卫生应急法律制度。针对当前我国公共卫生应急法律制度的不足和薄弱环节，特别是一些关键条款过于原则和抽象，以及部分法律条文对同一事项规定不一致的情况，需要尽快对现行《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《治安管理处罚法》等应急管理领域的相关法律文件进行必要的补充和完善。对规定不一致、易产生法律适用冲突的条款，要及时作出修改，同时配套出台相应的实施细则，进一步增强我国公共卫生应急相关法律的系统性、实用性和可操作性。特别是要完善《传染病防治法》中的疫情信息通报机制和信息公开制度，可通过法律授权方式进一步下沉疫情防控治理权限，使基层政府部门有权在第一时间将疫情信息直报中央并对外公开辖区内疫情信息，同时也可允许其事先采取必要的应急性疫情防控管理措施，以竭力避免因权限不足、层级报告、渠道不畅等原因导致疫情信息未能及时上报或者疫情信息发布延时、滞后、拖慢等情况的再次出现。

3.1.2 设立禁止食用野生动物的法律红线。2020年2月24日十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》的制定出台是以全面禁止食用野生动物为导向，严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为，目的是从源头上防范和控制重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全。依据《决定》要求，我们要修订和完善包括《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《动物防疫法》、《刑法》在内的相关法律法规，及时制定、调整、更新野生动物保护名录和有关配套监管规定，通过完善野生动物保护相关立法细化落实《决定》的各项要求，筑牢全面禁止食用野生动物的法律红线。

3.1.3 加快推进生物安全立法。2020年2月14日习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出“把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”这一表述，将生物安全上升到了国家安全战略高度进行考量，习近平总书记同时表示“要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。”该重要指示为我国生物安全立法按下了“加速键”。从现实状况来看，我国现有的法律法规较少关注生物安全问题，虽然在新冠肺炎疫情爆发后为确保生物安全，科技部出台了相关指导意见，要求加强对实验室，特别是对病毒的管理，但这也只是应急之举，未能从根本上解决国家生物安全问题。 也正因为如此，全国人大会常委会第二十二次会议于2020年10月17日通过了《中华人民共和国生物安全法》。我国从此正式迈进了生物安全治理的法治化时代。

3.1.4 制定出台《重大突发疫情防控条例》。此次新冠肺炎疫情的暴发和传播说明突发性重大疫情十分特殊，在疾病治疗、隔离防控、公共管理、行政执法等方面并不同于一般性传染疾病，对我国经济发展、社会稳定和对外交往会产生重大且深远的影响，并严重威胁到人民群众的生命安全和身体健康，因此建议在我国现有的《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《动物防疫法》等应急法律法规基础上，适时在国家层面由国务院出台一部《重大突发疫情防控条例》，作为专门立法对今后可能在全国范围内发生的突发疫情进行更加专业化、规范化、精细化的防控管理。将《重大突发疫情防控条例》设定为由国务院制定出台的行政法规，一是能够使其具有较高的法律位阶，保证其在实施过程中的权威性和有效性；二是相对于法律而言，行政法规在制定程序上更加快捷和灵活，具有更强的适应性、时效性、可操作性，可以有效满足突发情况的立法需求[1]；三是将有关疫情防控的管理措施集中于一部条例之中能够明确各政府部门的职权范围，避免多头执法、交叉执法、越权执法等问题，有效提升各政府部门防控疫情的工作效率；四是可以该项立法为契机，通过借鉴国际有益经验，并结合我国构建公共卫生应急法律体系的现实需求，对我国当前应急立法中的不足进行全面梳理、补充和完善，从而使得本法与我国现有应急法律法规形成有益互补，共同构成更加科学完备的疫情防控立法体系。

3.1.5 切实保障《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)顺利实施。在这次新冠肺炎疫情防控战役中，慈善捐赠这项公益行为受到了社会各界的广泛关注。其实早在2016年我国《慈善法》即正式颁布并实施，《慈善法》为我国慈善事业发展开启了新局面，但是该法作为一部基础性、综合性法律，相关配套性法规和实施条例却一直未能跟进完善，严重影响到了本法贯彻实施[2]。为此，建议加快推进与《慈善法》相关的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律文件的修订工作，以《慈善法》为基础建立起具有中国特色的慈善法律制度，通过完备的法律制度保障国内各类慈善活动规范有序进行，推动我国慈善事业又好又快地发展。

3.2 完善疫情防控相关部门法律法规

3.2.1 完善经济法领域疫情防控相关法律法规。第一，针对疫情防控期间春节延长休假问题，应当明确因突发事件而延长的休假是属于法定节假日还是属于公休日，因为对延长休假期间的定性不同会直接影响到劳动者的切实利益和假期的具体实施，所以今后《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)对于特殊时期延长休假问题应当给予更加具体的说明。第二，对于疫情防控期间多数企业采取的员工居家办公、灵活工时或者弹性工作方式，也应当通过《劳动法》对其适用范围、适用标准、工时计算、保障措施、期限要求等事项进行明确规定，逐步建立起特殊时期劳动法律制度，从而为疫情防控期间维持企业生产经营、维护劳动者合法权益提供相应法律保障。第三，针对这次疫情早期部分商家借机哄抬口罩、手套、防护服等应急救援物资价格等问题，尽管我国现行《突发事件应对法》、《价格法》等法律法规已有规定，但在实际行政执法和司法中，按照法定程序认定和处置哄抬物价等行为，一般需要较长时间，其处置往往具有一定的滞后性，无法及时满足应对突发公共事件的现实需求。另外，我国现有法律法规多是以事后处罚为主，仍未将事前规制和事后追责并重[3]。因此，建议完善我国在紧急状态下的事前规制措施，将《突发事件应对法》第49条第八项条款中的“稳定市场价格”修订为“确定特定种类的应急救援物资市场价格”，使政府可以在突发事件中依法对特定种类的应急救援物资进行统一定价，以达到稳定应急救援物资市场价格的目的。

3.2.2 完善行政法领域疫情防控相关法律法规。第一，坚持中央政府对疫情防控工作的集中统一领导。根据《传染病防治法》第四条、第四十三条、第四十五条等相关规定，可以看出在疫情防控的组织领导、指挥协调、预案制定、物质调配、信息发布等方面，中央政府享有统一事权，所以有必要在我国现行行政法中进一步明确疫情防控指挥权属于中央事权，确立中央政府领导指挥全国疫情防控的法律地位。该制度的确立一是能够有效制约狭隘的地方保护主义，保证疫情防控全国一盘棋，统筹兼顾、协调联动；二是可从全国疫情防控的整体形势出发进行资源调配，有利于制定更加协调统一、全面有效的疫情防控措施。第二，确立一些行政法原则和行政法律制度成为疫情防控的底线要求。例如当前我国政府针对新冠肺炎疫情所颁布的各项应急行政管理措施需要遵循行政法中的比例原则及其基本要求，亦即，应当在全面衡量公益与私益基础上，进行利益上的总体斟酌，选择对相对人人身财产等基本权利侵害最小的方式，而不能超过必要的限度，以此兼顾行政目标的实现和对人民群众正当权益的保护，将维护和发展公民权作为疫情防控应急行政管理措施制定与实施的最终归宿[4]。又如要推进疫情防控技术手段的标准化，包括检测设备、检测技术与检测手段的标准化，以这次新冠肺炎为例，各地确诊和疑似病例的不准确问题与不同的检测设备、检测工序和方法有关，这并不利于国家对疫情整体上的把控，可能影响到医疗及相关资源的合理分配与投入，所以应总结这次疫情防控经验，对全国疫情防控预案在法律层面予以统一和标准化。第三，完善疫情防控行政强制措施，在紧急状态下依法保障公民基本权利。在抗击新冠肺炎疫情过程中，我国政府行使了一些平时不能行使的紧急行政权力，采取了许多平时不能采取的紧急行政措施，如果不对这些紧急权力和紧急措施加以合理限制，极易对公民的基本权利造成侵害，现实中为防控疫情农村居民的一些自发性强制行为，以及社区保安的一些强制性手段是否合法都值得商榷[5]。对此，一方面要明确公民在紧急状态下和紧急行政措施中所享有的各项基本权利，以权利合理制约权力，避免公民的基本权利受到非法侵犯。因此，我国《宪法》应当规定紧急状态下公民依然享有的各项基本权利，如生命权、 健康权、人格权等，并在此基础上修改下位法之相关内容，从而建立起在紧急状态下能够有效保障公民基本权利和人权的法律制度；另一方面，对于疫情防控中采取的行政强制措施，应统一行政裁量基准，用以规范差异化的强制手段，一则有效保障公民基本权利，二则贯彻落实法治政府建设的基本要求，合理监督和约束疫情防控中的政府强制性行为。

3.2.3 完善刑法领域疫情防控相关法律法规。从这次新冠肺炎疫情防控工作的推进过程来看，我国《刑法》对于紧急状态下突发事件刑事制裁的介入有必要适当的早期化和前置化。另外，针对疫情防控期间发生的医患矛盾纠纷，甚至是辱骂殴打医护人员的“医闹”行为，可以考虑借鉴在2018年美国国会通过的《针对医疗保健和社会服务的工作场所暴力预防法》，适时在我国制定出台《工作场所暴力预防法》，作为《刑法》之外专门规制工作场所暴力行为的法律，依法对工作场所可能发生的暴力行为进行预防，必要时对施暴者予以严厉惩处，进而起到一定的威慑和警示作用，医疗机构也可根据本法制定实施更加详细的预防暴力计划，以切实保障医护人员享有安全的执业环境。同时要加快修订《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，尽快建立起“医闹”信息共享机制和惩戒制度，将“医闹”与当事人的医保使用资格等切身利益挂钩，以此有效防范和避免“医闹”行为的发生。

3.2.4 完善民商法领域疫情防控相关法律法规。根据财政部、国家卫生健康委的相关政策，国内传染病患者救治费用和疑似病例的门诊费用现均由国家财政兜底，但该部分财政支出主要是用于患者的医疗救治费用，而商业保险能够赔付因疾病导致的后遗症、全残以及身故，是国家财政兜底之外必要的补充性保险，特别是给付型险种并不与基本医保费用报销相冲突，只要被保险人罹患保险合同规定的疾病，即可得到相应赔付[6]。在这次抗击新冠肺炎疫情战役中，一线工作人员是最容易感染的群体，他们面临的风险远远高于普通人群，所以当前急需商业机构为其提供更具有安全性、可靠性、保障性的保险服务，为这场看不见硝烟的战争筑起另一道“防线”。因此，今后需要有更多保险公司将新冠肺炎纳入其保险业务范围以内，适当扩展部分保险产品责任，特别是需要开发有关新冠肺炎感染的意外险、重疾险和医疗险等新型险种。这次新冠肺炎疫情的发生，使很多企业停工停产、损失严重，应急风险保障需求非常突出，这说明我国保险市场还有很多“盲区”亟待填补，保险机构亟需针对疫情防控需要开发新的险种，并尽可能做到种类多样、投保便利、价格优惠、保障有力、理赔及时，能够充分体现保险机构的社会责任，可在紧急特殊时期为广大人民群众生命安全、身体健康，以及企业生产经营、生存发展提供更加优质的保险服务和更加全面的保险保障。

3.3 在疫情防控中落实严格执法、确保公正司法

在疫情防控期间，各行政执法部门应在保证公民合法权益基础上严格执法，纪检监察力量应加强对疫情防控期间各部门行政执法活动的监督，并在行政监督中严把证据关、事实关、程序关、法律适用关等重要环节，保障各项行政管理措施的依法、适当、公平、公正。而对于疫情防控期间行政征收、行政征用、行政强制等应急行政执法工作中存在的问题纪检监察部门也要及时提出对策建议，为一线执法人员提供必要的支持和帮助。

其次，疫情防控期间应确保公正司法。一是在疫情防控特殊时期应加强对司法案件的源头审理，提升司法工作效率。对此可通过诉前分流，形成调解在前、立案在后的司法模式，适当简化司法程序，使诉讼与非诉讼纠纷解决机制能够各司其职、相得益彰，有效提升疫情防控期间的司法质量、效率和公信力，为疫情防控期间发生的各类矛盾纠纷提供高效便捷的司法服务。二是选取在疫情防控期间发生且较为典型的瞒报疫情、囤积居奇、哄抬物价、抗拒执法等案情以案释法，通过向社会公示公告、配合案情解说等方式加强警示教育，对今后可能发生的类似违法犯罪起到法律震慑效果。三是在疫情防控的特殊时期，要注重提升司法效率，对于一些事关疫情且急需解决的案件，可结合实际情况予以优先处理，适当缩短工作流程，保证人民群众在疫情防控期间可以享有公正、高效、便利的司法服务。与此同时，在疫情防控中还应充分发挥互联网法院的在线诉讼功能，互联网法院可通过人们互不接触的方式完成庭审活动，具有灵活便利的优势特性，而且网上审理一般不会出现久拖不决的问题，审判机关及其司法活动也不会因疫情原因而停摆，这能够有效保证疫情防控期间司法诉讼服务的质量和效率。

3.4 努力建设信息公开的法治政府

首先，应及早公开公布疫情防控相关信息。在疫情初始阶段，若是地方政府尚未获得对疫情信息公开的特别授权，则可事先采取一些必要的应急防控措施并及时主动公开其他政府信息，包括对于疫情发生后的应急预案、预警信息和防控机制，以及可能采取的临时性应急行政措施等，从而提高民众对疫情的警惕性和预警意识，以便及早做好应对和防控疫情的准备。

其次，健全和完善疫情防控舆情监管体系。新冠肺炎疫情防控期间，我国政府为应对疫情采取了一系列应急行政管理措施，例如交通管制，限制人员聚集和流动等，加之疫情的不确定性，一时间网络谣言、虚假信息频繁出现，这些谣言可能会对社会稳定造成伤害。对于疫情防控中的舆情治理问题，我国政府一是要准确把握和科学判断国内外舆情，及时澄清事实真相，反制不实信息，掌握舆论话语权，消除各类不稳定因素；二是要完善舆情监测预警机制，以实现对舆情的早发现、早预警、早处置，从而在疫情防控中提升对谣言、舆论、舆情的监督和把控能力，防范被动卷入负面舆情事件；三是要借助舆情监测预警机制甄别可能存在的舆情风险，针对质疑要及时搜集相关信息，并作出客观、公开、透明的回应，在赢得社会信任的同时，进一步提升政府公信力和影响力；四是要构筑舆情联防联控系统，该系统应当涵盖与疫情防控相关的各类社会主体和各个关键领域，能够及时发现和解决各类舆情问题，有效提升我国舆情治理水平和能力。

再者，在疫情防控中推进政府信息全面数据化工作。从这次我国政府公开的疫情信息内容来看仍然是以应急预案、应对措施和基础数据为主，而在信息化高速发展的现代社会，民众对于政府信息的需求将不再满足于基本信息的公开，尤其在疫情防控期间。如果能够实现政府数据开放，让数据为科研机构、医药公司及民间智慧所充分利用，无疑能够增强我国抗击疫情的社会力量，提升对疫情的社会治理效能。因此，笔者建议在信息公开基础上开放涉及疫情防控的关键政府数据，以为疫情防控决策提供科学参考，真正实现政府数据的社会价值，努力构建法治政府和信息公开政府。与此同时，还需要将大数据等网络信息技术加速下沉到基层，推动我国政府数字化转型和数字化政府建设，在应对重大突发疫情中坚持用事实数据说话、用科学数据决策、用精准数据管理，通过数字化管理保障实现疫情防控常态化、科学化、精细化。

4 结语

建立健全疫情防控法律体系是预防和治理重大突发疫情最为科学有效的方式，因此应深入反思并仔细检视在这次新冠肺炎疫情防控中暴露的主要法律问题，针对我国疫情防控法律体系的不完善，要及时制定出台《重大突发疫情防控条例》，全面修订《野生动物保护法》和《传染病防治法》，尽快完善与疫情防控相关的部门法律法规，在疫情防控中落实严格执法、确保公正司法，并推动建设信息公开的法治政府，致力于用科学完备的疫情防控法律体系筑牢我国公共卫生安全的坚实底线。