中国应对气候变化的工作路径与建议

文 / 李路路 张斌亮

一、中国应对气候变化政策背景

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，应对气候变化作为生态文明建设的重要组成部分和推动力量，是破解中国经济社会发展面临资源环境瓶颈制约、解决当前生态环境问题的必然选择，是推进供给侧结构性改革、构建高质量现代化经济体系的重要举措。

近年来，中国不断完善应对气候变化的顶层设计和制度规划，先后印发了《中国应对气候变化国家方案》《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划（2014-2020）》《中国应对气候变化科技专项行动》《中国应对气候变化的政策与行动年度报告》《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》等一系列文件指导应对气候变化工作，并将其作为生态文明建设的重要内容列入《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等战略性文件。

2016年，国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》 （国发 〔2016〕 61号），并制定《“十三五”省级人民政府控制温室气体排放目标责任考核办法》，推动应对气候变化工作开展和落实。方案提出了中国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰的总体目标，以及2020年单位GDP碳排放比2015年下降18%、碳排放总量得到有效控制、支持优化开发区域碳排放率先达到峰值、低碳试点示范不断深化、减污减碳协同作用进一步加强等一系列重要目标，并明确了低碳引领能源革命、打造低碳产业体系、推动城镇化低碳发展、加快区域低碳发展、建设和运行全国碳市场等八大主要任务。

二、中国应对气候变化工作路径

在一系列目标和顶层设计的指导下，中国形成了以控制温室气体排放目标责任考核为管理手段，以区域低碳发展和碳市场建设为两条主线，以温室气体排放统计核算、低碳科技创新、低碳发展能力建设等为基础支撑的低碳发展总体战略部署。

（一）以降碳考核实现统筹管理

自2014年起国家组织各省（区、市）开展节能降碳考核，2016年起开展控制温室气体排放目标责任考核，考核内容包括单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标（又称“碳强度控制目标”）完成情况和主要任务措施及基础工作落实情况等，每年7月底前完成上年度考核、2021年6月底前完成“十三五”期末考核。生态环境部会同控制温室气体排放工作相关部门组成考核工作组具体组织实施，考核结果将作为对各地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，并建立责任追究制度，起到了较强的约束性作用。各地区需要根据国家考核方案对下辖地市进行考核，确保温室气体排放控制目标逐级落实。

（二）以低碳试点示范推动区域低碳发展

低碳试点示范覆盖多个领域、包含多种类型，是中国不同尺度区域、不同类型主体自下而上探索、总结适宜低碳发展路径的先行先试。中国自2010年启动创建第一批低碳省区和城市试点，目前已开展三批共87个低碳城市试点、两批共51个低碳园区试点和若干低碳社区、产品、技术、企业等多种类型的试点工作。其中，低碳城市试点作为各类试点的典型代表，实施内容丰富、抓手明确、落地效果好；低碳园区和社区试点尺度较小，创建思路和框架与低碳城市类似，但涉及面更窄、针对性更强；低碳产品、技术、企业等试点开展的思路与形式各具特点，与各地低碳工作开展紧密结合，为所在领域低碳工作提供样板。此外，主管部门创新性提出开展近零碳排放区示范工程，作为低碳试点的进一步深化。上述试点工程的实施形成了一批各具特色的低碳发展路径和模式，构建了全方位、多层次、宽领域的低碳示范格局，为全国各区域开展低碳工作提供了有益借鉴。

（三）以碳市场促进重点企业低碳发展

碳排放权交易（以下简称“碳交易”）是自上而下进行设计、推动重点企业节能降碳的市场化机制。中国于2011年起开展“两省五市”碳排放权交易试点工作，在总结6年试点工作经验教训的基础上开展全国碳排放权交易市场建设。全国碳市场自2014年开始筹备建设，并于2017年底印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称“方案”），该方案明确指出：以发电行业为突破口率先启动全国碳市场建设；按照“成熟一个行业纳入一个行业”的原则逐步扩大覆盖范围，按照基础建设期、模拟运行期和深化完善期三个阶段稳步推进全国碳市场建设工作。2019年10月22日-12月6日，生态环境部气候司针对地方应对气候变化主管部门、技术支撑单位和部分电力企业等组织开展了8期、17场碳市场配额分配和管理培训班，旨在进一步提升中国碳排放权交易市场各类参与主体参与能力和管理水平，也加速了中国碳市场建设和启动进程。2019年12月27日，生态环境部印发了《关于做好2019年度碳排放报告与核查及发电行业重点排放单位名单报送相关工作的通知》（环办气候函〔2019〕943号），正式启动了2019年度重点排放单位碳排放数据报告核查工作。

（四）以各项基础工作保障低碳发展

为科学有效支撑各项低碳工作，国家发展和改革委员会先后两次印发开展省级温室气体排放清单编制工作的通知，要求各省（区、市）编制2005年、2010年、2012年和2014年的清单，并进行联审，评估编制质量；针对重点企（事）业单位，要求各省（区、市）每年组织温室气体排放报告核查工作，并先后分3批发布24个核算指南，推进企业温室气体排放数据直报系统建设。自2014年起，每年发布《国家重点节能低碳技术推广目录》，并不断加强低碳技术的研发、推广与成果转化。此外，依托财政资金、国际项目等资源，积极组织并推动中央政府、地方政府、重点企业等开展应对气候变化和低碳发展能力建设。

三、下阶段工作建议

为加快推进生态文明建设、确保完成国家下达的“十三五”碳排放强度控制目标和任务，在国家应对气候变化总体思路的指导下，需要进一步加强顶层设计、打造试点示范、完善多层次环境权益交易市场建设、夯实发展基础等4方面工作。

（一）加强顶层设计

建立碳排放总量控制和评价考核制度，按照区域分解方法和落实机制，扩充碳强度下降目标考核内容，不断强化碳排放总量控制力度，形成目标分解长效机制；开展碳排放达峰路径研究并推动重点区域率先达峰，开展区域层面峰值目标、达峰路线图和总量控制研究，支持优化开发区域碳排放率先达峰，鼓励低碳试点等其他区域提出峰值目标，明确达峰路线图，开展总量控制，为区域尽快实现碳排放峰值奠定基础。

（二）打造试点示范

根据国家低碳社区试点工作总体要求，深化低碳社区试点示范建设，在试点基础上组织开展经验总结与推广，为中国低碳发展发挥示范引领作用；推进低碳园区试点示范建设，推进低碳生产，改善园区用能结构，持续提高绿色低碳能源使用比率，积极开展低碳技术创新与应用，引导传统产业低碳化改造和新型低碳产业发展，提升工业园区低碳发展水平、促进工业低碳转型；开展近零碳排放示范区建设，选择条件成熟的限制开发区域和禁止开发区域、生态功能区、工矿区、城镇等开展近零碳排放区示范工程。

（三）完善多层次环境权益交易市场建设

积极参与全国碳排放权交易，明确并动态更新纳入碳排放权交易市场的企业名单，建立健全重点企（事）业单位碳排放监测、报告和核查体系，引导重点排放单位积极参与全国碳市场建设；创新开展碳普惠制试点工作，鼓励部分地市优先开展碳普惠制试点建设，选择小范围以活动形式开展碳普惠工作试点，逐渐面向更大范围和更广泛群体进行推广；探索建立可持续碳汇扶贫机制，根据区域主体功能，将低碳发展纳入扶贫开发目标任务体系，制定支持贫困地区低碳发展的差别化扶持政策和评价指标体系。鼓励大力开发贫困地区碳减排项目，推动贫困地区碳减排项目进入碳市场和碳普惠交易市场。

（四）夯实发展基础

开展应对气候变化能力建设，针对不同参与主体，开展不同层面、有针对性的培训，覆盖应对气候变化政策、中国碳市场建设、低碳城市建设等内容，增强政策制定者和企业管理者的低碳战略决策能力；加大气候变化教育与公众宣传力度，重视环境与气候变化领域的中小学科普教育工作，深入推进气候变化课程进校园活动，从小培育青少年保护生态环境、应对气候变化的绿色低碳意识。

建立健全温室气体排放基础统计制度，加强温室气体排放核算工作，推动省市两级温室气体清单编制常态化，为碳排放峰值研究、潜力分析、重点领域识别、试点示范建设等工作奠定坚实的数据基础；依托现有平台加强交流合作，宣传推广低碳先进典型及成功经验。搭建面向生态文明和低碳发展领域的对外交流合作平台，吸引国内外低碳领域智力、技术和资金；加强碳排放与大气污染物排放协同控制，在监测观测、目标设定、制定政策行动方案、政策目标落实的监督检查机制等方面实现统筹融合、协同推进，推动应对气候变化与污染防治的协同增效。