基层灌区农民用水合作组织现状与对策分析——以玛纳斯县为例

陈大新

(玛纳斯县兰州湾镇农业(畜牧业)发展服务中心，新疆 玛纳斯 832201)

我国人口众多，农业作为第一生产力，支撑着我国粮食生产和社会经济的稳定发展，因此灌溉农业的发展直接影响了我国粮食安全问题乃至国家安全问题[1]。目前基层农村小型水利工程主要致力于提高灌溉有效面积和用水效率以保证粮食的产量和质量，其根本途径是需要通过完善小型水利工程及配套设施来保障，而在此过程中发挥农民的积极作用，组建农民用水合作组织是有效的途径之一。

1 用水合作组织现状及运行管理

1.1 用水合作组织发展现状

玛纳斯县位于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州，地处天山北麓，准噶尔盆地南缘，是天山北坡经济带中心。全县总面积1.1万km2，下辖14个乡镇、5个驻县团场，县域总人口26万人，县属总人口14万人；耕地面积8万hm2，农业人口9.2万，占全县总人口的66%。县内水系主要包括玛纳斯河和塔西河，年径流量14.6亿m3，干、支、斗、农引水渠道总长3908.28 km。

玛纳斯县主要有玛河、清水河等灌区，其中玛河灌区属大型灌区，总灌溉面积为4.33万hm2，以玛纳斯河为引水水源，灌溉石河子市玛纳斯县和15个国营农场，实行“计划用水、总量控制、定额管理、按方收费”的管理制度[2]；清水河灌区是新疆典型牧区水利工程之一，其渠首位于清水河上游山区，干渠位于清水河乡及旱卡子滩乡境内，目前该渠道发生诸多损坏，引水能力由最初的5.0 m3/s 变为1.4 m3/s，老化严重，难以满足灌区的用水需求[3]。

截止2018年底，玛河灌区及清水河灌区成立农民用水合作组织共计87个，其中在民政部门已注册登记的农民用水合作组织共计7个总会，占全县已知农民用水合作组织的8.04%。已登记注册的农民用水合作组织涉及7个乡镇、67个行政村，管理灌溉面积4.08万hm2，参与农户数13 475户，涉及人口5.43万人。全灌区管理末级渠道1205 km、高效节水首部455个、农业灌溉机井211个、塘坝5个。

1.2 用水合作组织运行管理机制

农民用水合作组织的运行管理模式主要包括制度管理、水务管理、民主管理、灌溉管理、工程管理和财务管理等[4]。

制度管理。玛河灌区、清水河灌区采取以乡镇建立总会、各行政村建立分会的模式组建农民用水合作组织。2007—2008年，灌区所辖兰州湾镇、头工乡、凉州户镇、北五岔镇、六户地镇、广东地乡等地区成立了农民用水合作组织总会，总会主要以乡镇为单位；2017年旱卡子滩乡成立了以乡镇为单位的农民用水合作组织总会，并在民政局注册，注册成立的农民用水合作组织所在乡镇各村分别成立分会，各行政村组建分会，以分会为主开展活动。

水务管理。农民用水合作组织总会主要在县水利部门的指导下开展工作，而用水合作组织分会则在乡镇水管站所的指导下开展，主要分管农民合作用水组织的灌溉管理、水利工程管理、财务管理等相关工作[5-6]。

民主管理。农民用水合作组织总会的组成人员主要包括乡镇主管水利的副乡(镇)长或副书记、各分会主席副主席等，其中副乡(镇)长或副书记主要承担农民用水合作组织总会主席工作，而由选举产生的分会主席副主席工作主要是灌区各村委会主任或管水的副主任担任。

财务管理。通过财政转移方式支付农民用水合作组织主席和分会主席的工资，末级渠系维护费用用于支付各分会聘用的专管人员工资。同时农民用水合作组织需对各分会专管人员开展全年工作的考核并根据考核最终结果匹配工资。

2 农民用水合作组织工作成效

(1)转变农民用水理念，从被动接受管理到主动参与管理。通过组建农民用水合作组织，使农民成为农村用水、农田水利工程使用的决策者，使其在用水合作组织工作中知情并参与到管理、建设、资金使用等过程，且农民通过自身参与运行、管理等相关工作，减少了工程“有人用无人管”的现象。如本县凉州户镇东凉州户村分会于2012年花费超一万元对农民用水合作组织管理的渠道闸门进行维修，减轻了以往闸门损坏无人修葺的现象，使得农民参与用水管理的自主性增强。

(2)重大事项决策透明。农民用水合作组织对全村水利建设管理的重大事项均提交会员讨论，再由农民用水合作组织执委会决策，实行“一事一议”的民主议事方式，该决策方式充分体现出用水户的民主意志才是为灌溉引水工作提供安全保障的有力措施。同时，灌区各分会还将斗渠以下的工程分段承包到每个会员头上，使每家每户都成为工程的管理者和维护者，起到了相互监督、共同管理的作用，确保了灌水有序开展，提高了田间灌水质量。在协会的管理下，工程建设管理得到了统一，切实做到了末级渠系维护费取之于民、用之于民。近年来，灌区末级渠系水利工程老化失修的状况取得一定程度的改观。

(3)激发了用水户探索用水管理的积极性。新的用水管理体制激发了用水户探索用水管理的积极性。在未推行农民用水合作组织之前，由于灌区地形等因素，灌区内存在偷水、扒水、堵水及浪费水的现象，而灌区头工乡农民用水合作组织协会成立后，寻找发现灌溉中存在的问题并不断探索，采取“联户”的灌溉管理方法，提高用水效率的同时也解决了用水过程中存在的问题。

(4)进一步加强和完善了村级灌溉管理制度，提高了村级灌溉管理水平。农民用水合作组织的建立使得内部制度建设不断完善，推动村级各项管理制度更加完善，运行与管理更加规范化。例如本县六户地自2007年11月8日组建农民用水合作组织以来，积极开展各项工作，每年年初召开灌区农民用水合作组织总会执委会全体会议，商讨通过农民用水合作组织当年灌溉计划、灌溉顺序、维修渠道计划等的各项工作，为农民用水合作组织的各项工作确定了方向，减少了灌区对水资源的浪费。

(5)进一步落实“全社会办水利”工作。通过建立农民用水合作组织使得农民成为管理灌区末端渠道的“有力抓手”，促进了灌区工程技术与管理方式的不断更新。2016年本县灌区实施了小型水利工程产权制度改革，斗农渠发放两证一书225套、高效节水首部335套、机井133套，塘坝2套，农民自主参与管理工程的积极性进一步提高。本县六户地镇农民用水合作组织于2017年3月底投资5万余元对该镇1号引水干渠进行机械清淤，后利用5月停水期间投资8万余元对永丰五六支渠闸门进行重建，并于5月15日组织各分会利用停水之机，对农民用水合作组织管理的支渠、分支渠进行了一次全面清淤，共计清淤干、支、斗渠236 km；同年本县旱卡子滩乡农民用水合作组织维修渠道1 km、各级渠道渠道清淤32 km，维修闸门20个，及时地对各村渠道闸门进行了定期保养，确保渠道正常引水。

(6)减少了水事纠纷，提高了用水效率和水费的回收率。农民通过参与用水合作组织工作，掌握并管理灌溉工程的方方面面，提升了群众的积极性，大大提高了水费回收率，同时改善了我灌区水事纠纷问题，目前灌区水事纠纷较成立农民用水合作组织前减少了95%。

3 发展思路探析

(1)虽然用水合作组织实行民主管理、自主经营的方式，但在灌区农民用水合作组织的实际开展情况中，却没有真真起到协会的各项职能。总体来讲，乡镇水管所的“搀扶”是保证灌区协会正常工作的必要条件。用水合作组织中存在部分农民能力和素质较低等问题，需由相关部门建立农民用水合作组织工作人员的培训机制，保证农民用水合作组织中的成员能够不断适应基层灌区管水、用水的需求。

(2)农民用水合作组织发展运做水平存在差异，不断提高农民在用水合作组织中运行管理水平至关重要。通过开展相关人员的培训、建立定期评价与考核体系是保证农民用水合作组织的健康发展的必要手段。通过考核对每年工作开展运行好的农民用水合作组织进行总结表彰，并给予一定的资金奖励，在农民用水合作组织中形成标杆效应，推动其它农民用水合作组织完善发展。

(3)相关部门要对农民用水合作组织进行政策法规、运行等方面的指导和培训，引领农民用水合作组织向前发展，不断提升在农民用水合作组织中的管理和运做水平。

(4)全灌区农民用水合作组织末级渠系维护费收缴票据不统一。如凉州户镇农民用水合作组织使用从县财政局领取票据，与水费及两费票据一至。旱卡子滩乡农民用水合作组织使用由自行购买的票据。玛纳斯镇农民用水合作组织使用从镇经管站领取的票据。建议相关部门之间相互协调与沟通，加快实现灌区末级渠系维护费收缴程序的统一管理。

(5)各小型水利工程管护经费落实不够，特别是末级渠系工程。尽管政府对新建渠道实施以奖代补的鼓励政策，但对渠道建成后的支持力度不大。建议借助农田水利建设项目对现有小型渠系工程进行投资改造或重新测算末级渠系适当提高维护费用，或者以目前收入的水资源补偿费作为资金来源，对灌区小型渠道工程维修养护费用不足之处进行必要的补充。

4 结 语

随着我国小型农村水利改革的不断深化，组建农民用水合作组织是实现小型水利工程良性运行、加快农村水利事业发展的核心措施。国内外均肯定了组建农民用水合作组织的做法，且随着国内对农业“最后一公里”问题的重视，提升农业灌溉水利用系数、推进农村水利建设与管理的规范化变得更加迫切，因此顺应政府引导，调动农民积极参与用水合作组织工作，发挥农民在农业水利工作中的主力作用，为地区农业发展与国家粮食安全做出有力贡献。