基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理模式

文 / 杨武厂

1 引言

全生命周期的PPP 项目绩效工作的推行是项目实施过程中风险与利益分配的核心，作为PPP 合同履约方的社会资本方必须对全生命周期的PPP 项目绩效管理工作有全面深入的理解及认识，同时调整当前的PPP 项目管理模式，以避免PPP 项目绩效考核带来的经营风险。

2 全生命周期的PPP 项目绩效管理

全生命周期的PPP 项目绩效管理是指在PPP 项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。其主要的参与机构包括本级政府、财政部门、各行业主管部门、项目实施机构、社会资本、第三方机构等。社会资本方从采购阶段介入到PPP 项目绩效管理工作中，直到项目移交结束。

对社会资本方来说，绩效管理工作中最主要的角色是作为PPP 绩效考核对象，社会资本方根据绩效考核的结果，进行现场管理工作的整顿，最终的目标是要必须达到相关部门制定的相关考核标准。

3 全生命周期的PPP 项目绩效管理给社会资本带来的挑战

（1）社会资本是PPP 项目绩效管理被动的接受者，绩效制定参与度有限

虽然制度鼓励社会资本参与项目前期的绩效目标和指标的设定与完善，但是由于在PPP 项目绩效管理的角色站位不同，社会资本的参与度非常有限。对于社会资本方来说，是PPP 项目绩效管理的被管理方。

（2）PPP 项目绩效管理对社会资本的项目管理能力提出更高要求

全生命周期的PPP 项目绩效管理的时间跨度覆盖了项目的整个生命周期，特别是对建设期也提出了考核要求，与之前仅仅考核项目的产出结果有非常大的差异，同时考核的内容已经从点延伸到面，在考核的精细度上有较大的提升，这对社会资本对项目的管理能力提出了更高的要求。

（3）考核与支付的完全挂钩增加了项目经营风险

全生命周期的PPP 项目绩效考核提出的考核与支付完全挂钩，这比之前提出的不低于30%挂钩有了巨大的提升，这意味着项目的方方面面都在绩效的监管下，一旦出现任何问题，都会影响社会资本的收益，这给社会资本的经营能力和风险规避能力带来了巨大的考验。

4 社会资本可进行的PPP 项目优化管理

4.1 优化投前管理工作

（1）从被动转主动，在有条件的情况下积极参与PPP 项目绩效管理筹划

由于项目实施机构在项目的准备阶段已经开始做PPP 项目绩效目标和绩效指标体系的完善工作，而在采购阶段项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判结果对绩效目标和绩效指标体系进行调整，那么越早地与项目实施机构接洽，尽早参与项目绩效目标和绩效指标体系的调整完善，对PPP 项目社会资本来说，更有利于理解PPP 项目绩效目标和绩效考核重点及难点，有利于识别项目绩效考核带来的经营要求及风险的识别。

（2）运营前置参与投标策划，完善传统投标工作

对于社会资本来说，在PPP 项目投标阶段，主要的工作是根据项目实施方的招标文件进行积极响应，在技术和商务上进行策划，以满足招标文件的要求。全生命周期绩效考核的背景下，社会资本在投标阶段，不仅要进行之前的应标工作，还需要对PPP 项目的绩效管理要求进行深入分析，对不同阶段的经营要求及风险进行识别。这就要求不同阶段的经营管理的人员要参与到PPP项目的投标阶段，运营前置参与投标策划。

（3）注重PPP 合同中再谈判启动机制，避免一刀切

PPP 项目的周期较长，从建设期到运营期结束，往往要经历10～30 年的时间跨度。在这么长的时间周期范围内，面临着技术更新、政策调整、人们生活方式随着信息科技的发展而改变等多方面的变化，但PPP 合同签订的时候往往不能预见这些变化，所以在PPP 合同中关于绩效考核的内容也要预留重启动再谈判的机制，避免一刀切。

4.2 加强建设及运营阶段的管理

（1）做好建设和运营策划工作

当PPP 项目公司成立后，PPP 项目正式进入实施阶段，传统的模式是项目总包单位与项目公司一起进行施工筹划，制定项目的具体实施方案，包括施工的节点、施工方案等具体事项。在全生命周期的绩效考核模式下，除了项目实施方案需要筹划外，还需要对在建设期绩效考核及运营期的考核关键要素进行分析识别，针对影响绩效考核结果的重点因素进行工作筹划，明确未来管理工作的重点事项。

（2）完善PPP 项目管控制度，加强规划落地实施

良好的规划是项目成功实施的起点，而过程的管理是项目成功实施的决定性要素。在全生命周期的绩效考核模式下，社会资本对PPP 项目管理必须精耕细作，做到全面管理，层层做细。根据前期的工作筹划，制定严格的管控制度，将筹划安排真正实施。尽可能地进行量化管理，将管理内容和责任进行准确的分配，通过量化的指标来进行管理，提高管理质量。

（3）借助项目实施过程中的大数据系统，对绩效考核的结果进行提前预警

PPP 项目的绩效考核一般会有一定的周期，比如一年一次或者半年一次。虽然我们可以通过事前规划，同时制定严格的制度对PPP 项目公司进行管控，以期降低PPP 项目绩效考核的扣分项目。但是不可避免的还是可能会存扣分事项，这个时候就需要有预警系统。当出现扣分事项时，系统及时预警，项目的管理者可以及时发现问题，并寻找合适的解决方案尽可能在下一次绩效考核的时间内将问题整改。

案例分析：以某项目的建设期项目经理人绩效管理办法为例

A.项目简介

该项目为某市的机场专线改建PPP 项目，路线全长约37.95 公里，其中包括大桥2066 米/7 座，中桥85 米/1 座，涵洞1883.29 米/27 道，互通式立交7 座，平交66处，项目总投资30 亿元，项目合作期为15.5 年（建设期2.5 年，运营期13 年）。该项目为政府付费项目，政府付费由可用性服务费和运维绩效服务费构成。

B.公司组织架构、人员配置和岗位职责分配管理思路与设定

我们采用项目经理负责制的管理思路，公司总部制定项目公司的公司组织架构、人员配置和岗位职责分配设立原则，由项目经理负责项目公司组建。项目公司总经理候选人通过从投标团队选拔、领导班子推荐、公开招聘等途径产生，项目公司员工主要由项目公司总经理选聘。根据《公司法》规定及PPP 项目管理思路，该项目公司监管层设股东会、董事会、监事会，经营层设总经理一名，鉴于项目的投资规模为中型项目下设综合办公室、建设管理部、合约管理部、财务管理部四个部门。人员的配置上综合考虑设定人数为10 人。

项目公司的考核指标分为经济指标和管理绩效：

（1）经济指标：自有资金所得税后IRR 是经济指标考核的前置条件，只有当实际自有资金所得税后IRR（简称IRR_实际）等于或大于目标自有资金所得税后IRR（简称IRR_目标）时，对项目建设过程中通过项目公司努力所创造的增量净现值进行奖励。用于考核的具体经济指标为自有资金所得税后NPV 增加值（简称ΔNPV_考核），计算式如下：ΔNPV_考核=NPV_实际-NPV_目标。

（2）管理绩效：日常管理绩效主要考核项目公司日常运行管理效果，考核内容包括质量、安全、合约管理、资金管理、制度的建立健全、报表、报告上报的及时性和准确性等。日常管理绩效考核以季度的方式进行，采用扣分制，由各相关部门填写《项目公司日常管理绩效打分表》，人力资源部汇总后确定当季度考核结果及奖金。