轨道交通项目全过程工程咨询中存在的问题探讨

陈 啸，李 钰（上海建科工程咨询有限公司，上海 200032）

0 引言

全过程工程咨询的出现是顺应时代发展的需要。1994年，原国家计划委员会颁布的《工程咨询业管理暂行办法》中就提出过“全过程工程咨询”这一概念，并且阐述了全过程工程咨询的服务内容。2017 年 2 月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出要培育和发展全过程工程咨询；2017 年 3 月，国家发展改革委发布《工程咨询行业管理办法》，明确提出工程咨询服务范围包括全过程工程咨询；2019 年 3 月，国家发展改革委联合住房城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，提出在项目决策阶段和建设实施阶段，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。

在相关政策的推动下，不少政府建设项目开始进行全过程工程咨询的探索或者试点，尤其是大型公共建筑项目，如场馆、学校、医院等，而作为城市基建项目的重要组成部分，轨道项目一直是各方关注的重点。因此，研究轨道交通的全过程工程咨询的特点，分析其工作难点，提出相关建议和发展方向，对做好轨交项目全过程工程咨询有着重要的意义。

1 轨道交通项目的特点

（1）投资规模大、专业性强、技术难度高、接口数量复杂庞大，涉及多方面基础设施建设，如轨道交通线网规划、项目建设管理与控制、运营管理与维护、资源开发等。

（2）项目参与单位众多。城市轨道交通决策开发阶段、实施建设阶段以及运营维护阶段，产生的信息量都非常大并随项目的推进呈指数级增长，各参建方对信息的获取和处理难度也很大，业务工作量十分繁重。

（3）投资建设周期长。单线建设周期一般为 4 年～ 5 年，线网建设周期一般要 30 年～50 年。整个项目实施过程所处的环境是动态变化的，存在的不确定因素非常多。

（4）社会影响大、影响面广。城市轨道交通的建设实施对城市周边环境以及整个城市的发展规划的影响都非常大。

综上所述，与其他公共建筑类项目相比，轨道交通项目具有建设规模大、投资额巨大、建设周期长、参建方众多、技术复杂等特点。虽然以往的全过程工程咨询体系和工作方式具有一定的借鉴作用，但不可完全照搬照抄，应针对轨道交通的自身特点，进行全过程工程咨询的体系设计、人员培养和知识储备等。

2 轨道交通项目全过程工程咨询的内容

依据国家基本建设程序，轨道交通建设项目可依序分为线网规划、近期建设规划、项目可行性研究、工程勘测设计、工程施工、系统联调、试运行、试运营、竣工验收和项目后评价等若干个阶段。其中，线网规划、近期建设规划、可行性研究、工程勘察设计、试运营应取得相关政府部门的审批或许可。

依据国家基本建设程序，轨道交通的全过程工程咨询主要包括项目建设工程全生命周期内的策划咨询、前期可行性研究、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、施工前期准备、施工过程管理、竣工验收和运营保修等管理服务。

3 轨道交通项目全过程工程咨询中存在的问题

3.1 设计专业程度不高

全过程工程咨询前期的工作主要包括工程前期的各种报批手续和设计阶段相关工作，如方案设计、初步设计施工图设计，其中，各种报批手续的工作主要为流程类工作。

由于房屋建筑项目的总体投资体量、规模均有限，设计涉及专业有限，施工技术较为成熟，除了个别重大工程以外，房屋建筑项目的全过程工程咨询前期工作主要集中在组织审查设计文件的规范性、可行性方面，根据实际情况向招标人提出相关建议，向建设单位及时反馈设计中存在的重大问题，组织各参建方寻求解决方案。

相对于房屋建筑项目，轨道交通项目线路长、建设周期长、专业化程度高，且通常急需土建开工，若在前期调查和方案研究不是特别充分的情况下，开展施工图设计，则很难取得最佳设计方案，且会降低包容性设计的作用。在前期设计介入过程中，轨道交通项目对全过程工程咨询单位的设计管理人员在专业能力、应变能力和组织能力方面均提出了更高的要求，而大部分全过程工程咨询单位无法满足这些要求。

3.2 施工管理体系不完善

目前全过程工程咨询的招标，往往将现场的施工管理即监理的服务内容也一并包括在内。大部分情况下，房屋建筑项目的施工和监理被划作一个标段，但轨道交通项目线路长、站点多，各区间的工况可能存在较大差异，同时考虑到不同施工单位、监理单位的专业特长、能力、进度等情况，往往被划分为若干个施工标和监理标。在此情况下，全过程工程咨询单位必然面临多重管理和体系管理的矛盾。

首先，工程咨询单位作为项目总体的管理者，要对参与该项目的所有监理单位进行统一协调管理，但同时工程咨询单位本身也参与其中部分标段的监理工作，存在自己管理自己和自己管理他人的多重管理，角色有冲突，实际操作过程中会产生较多矛盾点。

其次，大部分企业都各自有一套现场管理体系，在其体系建设的过程中往往以自身的专业特点、管理能力、风险的识别能力等作为主要依据和侧重点，如果完全搬用企业以往的管理体系，就会出现各方沟通不畅、体系对标混乱的情况，从而影响项目总体的施工管理进度和配合度。

3.3 运营管理经验少

运营管理咨询是城市轨道交通管理咨询的一个重要组成部分，建设单位在城市轨道交通运营管理上遇到的问题都可以纳入城市轨道交通运营管理咨询的范畴。《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发 [2018]13 号）明确规定：城市轨道交通建设规划要树立“规划建设为运营，运营服务为乘客”的理念，将安全和服务要求贯穿于规划、建设、运营全过程。因此，轨交项目需要将运营理念提前植入到前期的线路规划与建设中。

工程咨询行业往往倾向于“重实体管理、轻后台管理，重过程工作、轻后期运营”的管理思路，虽然在质量、安全、造价管理等方面积累了较多的管理经验，但是在以往的工作中没有过多涉及后期的运营管理，或者在思想上仅把运营工作等同于试运行，造成思路不清晰、管理无重点，从而在全过程工程咨询中留下一个管理缺口。

4 合理化建议

轨道交通项目涉及民生、城市管理、城市开发等，与房屋建筑项目相比，牵扯范围广，触动利益多，在全过程工程咨询推广过程中势必要求政府进行宏观引导，同时加强行业的规范化建设和咨询企业自身能力的提升。

4.1 加强政府引导

与一般房屋建筑项目相比，政府的调控及推动能力对轨道交通项目的影响更加显著，即使是 PPP 项目，政府的参与度也依然很高。笔者建议，通过政府的调控，取消部分不合理的资格准入要求，并适当宽松监管制度，鼓励不同专长、不同专业的企业组成联合体，加强各方合作，逐步将全过程工程咨询引入到轨道交通行业中。

4.2 提升自身能力

首先，企业自身要坚持不懈地从内部挖掘人才，培养他们从事全过程工程咨询服务工作，以此作为企业发展的动力。其次，企业在招聘、吸引人才的过程中，要提前制订培养计划，侧重于寻求全过程工程咨询所需要的人才，使他们学有所长、学有所为，将引进、消化、吸收人才的工作做实、做好。

4.3 选择合适的监理体系

现阶段大部分全过程工程咨询仍然采用项目管理＋监理的模式，但在轨道交通项目中，出于区间或者标段划分的原因，有的线路只有 1 个监理，而有的线路有多个监理，必须根据具体情况选择相应的模式建立现场管理体系。

（1）模式 1：对于部分线路较短的项目，建议将监理工作统一由全过程工程咨询企业承担，以本企业建立现场管理体系为主。该模式的优点是责任划分明确，管理体系能一脉相承；缺点是适用范围较窄。

（2）模式 2：对于线路较长、工况复杂的项目，如果承担全过程工程咨询的企业具有较强的现场监理能力，且管理体系完善、人员充足，则其可以将整条线路的现场监理工作承担下来；其现场管理体系在模式 1 的基础上，在全线路管理的基础上，相应增加协调管理、人员调配、流水安排以及高峰时段的管理措施等内容。该模式的优点是在整个过程中能确保咨询服务、现场管理服务的一致性、连续性，有利于项目实施的连贯性，可以有效把控施工现场的工期、质量和安全；缺点是对承担全过程工程咨询服务的企业的整体要求高，技术、人员压力大，且整体费用相对较高。

（3）模式 3：部分标段的现场监理由全过程工程咨询企业承担，其他部分通过招标选择合适的监理企业；其现场管理体系需要在原先模式 2 的基础上，召集各家监理企业，采取专家意见法、头脑风暴法、访谈等形式，以本企业的体系为主要框架，融合各方管理体系中的核心内容，缩小各方矛盾和差距。该模式的优点是不仅能根据不同区间、工况选择合适的监理企业，还能通过相互竞争降低成本；缺点是全过程工程咨询企业管理难度大，容易产生各单位之间配合不畅、沟通成本高、管理体系互相矛盾等问题，影响整体的工作效率，与全过程工程咨询的初衷有所背离。

4.4 寻求企业合作

任何一个企业都很难做到产业上下游的全覆盖，全过程工程咨询企业也不例外。轨道交通建设是专业复杂、系统化程度高的工程项目，国家对轨道交通项目的审批较为严格，且不同区域对轨道交通项目推行全过程工程咨询的力度各不相同，因此，在当下阶段要求一个咨询企业建立一套独立系统化的全过程工程咨询体系，配备从项目前期至后期运营的项目管理组及项目管理人员，不但不符合循序渐进的事物发展规律，而且在运作过程中存在不合理成本。笔者建议，承接轨道交通项目的全过程工程咨询企业选择和业内知名的设计、造价控制、运营管理企业强强联合，让专业的人做专业的事，与此同时，培养本企业的管理人才，实现企业的可持续发展。

4.5 建立模块化的管理体系

随着全过程工程咨询服务的推广，不同区域、不同类型的轨道交通项目会相继试点或推行全过程工程咨询。虽然同属轨道交通项目，但是各地区的管理模式、设计特点、施工方式以及后期运营模式均有所不同。笔者建议，通过模块化方式，建立统一的全过程工程咨询管理体系，在此基础上，准确预判、分析和识别各类轨道交通项目的共同点和差异性，在具体执行过程中进行细化、调整。

5 结语

轨道交通项目具有周期长、牵涉面广、专业性强、参与方众多的特点，其实行全过程工程咨询仍需经过一段探索和完善的过程。笔者对轨道交通项目实行全过程工程咨询的特点和开展咨询服务工作中可能存在的问题进行了分析与探讨，并提出了一些建议，以期对提高全过程工程咨询企业的服务水平，推动全过程工程咨询行业发展具有一定的积极意义。