浅析建设项目工程变更产生的原因及控制措施

赵 辉，王胜利，张 杰（中国人民解放军32378 部队，北京 100072）

建设工程项目具有长期性、动态性和复杂性，在项目实施过程中，工程变更难以避免。当前国内建筑行业的工程承包模式是施工总承包模式。这种模式固有的弊端使得工程项目设计和施工两大重要环节被割裂脱节，导致建设项目在施工过程中难免会出现与设计不一致或者无法按既定设计图纸施工的情况，更加容易引起工程变更。

产生工程变更的因素有很多，既有建设单位、施工单位、勘察设计单位、监理单位等参建主体的主观因素，也有自然灾害、政策调整等不可抗力的客观因素。工程变更往往涉及费用和工期的变化，若对工程变更不采取措施加以严格控制，则势必在施工过程中出现大量变更，既严重影响工程项目的进度控制和投资控制，又在一定程度上影响工程质量。

工程变更是建设项目合同管理的重要内容，也是建设单位进行项目管理的一个重点和难点。因此，在建设项目施工实施过程中，对工程变更控制措施加以研究具有重要的意义。

1 工程变更的含义

准确把握工程变更的概念和内涵是进行工程变更控制的基础。工程变更内容非常广泛，很难下一个确切的定义。一般认为，工程变更是在合同实施过程中，由于合同状态的改变，为了保证工程顺利实施而采取的对原合同文件的修改与补充，同时相应调整合同价格和工期的一种措施。工程变更包括设计变更、施工条件变更、工作范围变更、施工变更和技术标准变更。我国现行的 GF-2017-0201《建设工程施工合同（示范文本）》约定将以下情形视为变更行为：增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；改变工程的基线、标高、位置和尺寸；改变工程的时间安排或实施顺序。

2 工程变更的成因

建设工程项目一般投资大、周期长，涉及责任主体多、建设环节多，引起建设项目工程变更的因素众多，在工程建设的各个阶段都有可能导致工程变更发生；建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位等各参建方都可能提出工程变更。建设单位在建设过程中反复调整使用需求、随意改变建设标准，勘察单位地质勘察不精确、没有对设计方案进行针对性勘察，设计单位设计成果质量不高、设计周期短，监理单位在施工过程中提出的设计、施工措施等优化意见，施工单位主观恶意变更等情形，都将引起工程变更行为的发生。

2.1 建设单位随意调整设计方案

建设单位自身对建设意图把握不清晰，在整个设计阶段对设计方案、设计意图反复调整。建设单位向设计单位提供的设计委托书内容不全面、不准确，反复变化，在施工图设计阶段没有安排专人全程协调负责，没有及时与设计单位保持良好沟通，导致设计单位无法精确掌握建设意图。建设单位在施工过程中随意调整建设规模、使用功能、工艺流程以及擅自提高建设标准、缩短合同工期等，从而导致工程量、材料价格、施工措施费等发生变化，引起工程变更。

2.2 勘察设计成果质量差

地质勘察不详细、不精确，勘察成果质量不高，甚至在不进行地质勘察情况下展开施工图设计；设计人员水平不高、责任心不强，在调查收集资料不齐全的情况贸然进行图纸设计，致使施工图设计不合理、图纸质量差；恣意压缩设计周期，导致设计计算错误或图示错误、设计遗漏或设计深度达不到要求、图纸与说明书存在先天缺陷、各专业施工图纸存在冲突。

2.3 图纸与工程量清单不一致

在工程招标投标过程中，建设单位急于开工建设，压缩招标投标周期，在没有充分熟悉设计图纸的情况下编制的合同工程量清单不够完整、严谨，不能与图纸内容完全一致，出现清单漏项、清单描述与图纸做法不一致等情况；在施工过程中，施工单位容易抓住图纸和工程量清单的矛盾点，向建设单位提出工程变更索求。

2.4 项目管理力量薄弱

建设单位缺乏专业的项目管理团队，管理人员专业能力不强、成本控制意识和观念淡薄、管理经验不足，在实际施工过程中，针对施工单位提出的不合理变更索求甄别能力不强，无法对施工过程中产生的变更进行有效控制；监理单位缺乏有力的变更控制措施和相应的制度流程，监理人员专业水平不高、责任心不强，对施工单位提出的变更不进行审核或审核把关不严，造成工程变更混乱。

2.5 不重视设计交底和图纸会审

建设单位不重视设计交底和图纸会审工作，在项目开工建设前没有组织施工单位、监理单位认真熟悉了解施工图纸，没有及时查找图纸中错误、漏项等设计问题，导致施工过程中发生设计变更；设计单位在开工前没有向各参建相关方进行设计交底，没有及时向各方强调明确施工过程中应该注意的重点、难点，导致施工过程中因误解设计意图而产生变更。

2.6 施工工艺和流程优化

建设单位或者监理根据现场实际情况，出于工程协调和对工程目标控制有利的考虑，对施工工艺、施工顺序进行优化调整，从而引起工程变更。

2.7 不可抗力因素

国家政策变化或者上级行业行政主管部门提出的政策性规定也会引起变更。例如，国家对抗震规范进行修订，提高了结构体系和构件的抗震等级，工程也因在建工程结构物钢筋配筋率的增加、混凝土等级的提高和结构物尺寸的变化等而相应发生变更。不可预见的自然因素和工程外部的环境变化也将导致工程变更。例如，由地震、雪山融化、洪水等引起的地质灾害处理，由地下古墓、暗河等引起的地基处理，都会增加费用、延长工期，继而造成工程变更。

3 工程变更的控制措施

工程变更涉及建设项目的整个寿命周期，因而影响工程变更的不利因素很多，完全避免工程变更几乎不可能。只有对产生工程变更的因素进行认真研究，在工程实施的各个阶段加强管理控制，才能最大限度地减少工程变更的发生。

3.1 推广运用 EPC 工程总承包模式

当前 EPC 工程总承包模式以其独特的优势，在建筑工程领域逐渐发展成为一种趋势。在建设条件允许的情况下，优先推广运用 EPC 工程总承包模式，能够有效解决设计与施工的衔接问题。在 EPC 模式下，签订固定总价、固定工期合同，将工程变更风险转嫁给总承包企业，可有效降低建设单位工程变更的管理难度，大大减少施工过程中的设计变更。

3.2 重点加强勘察设计阶段的管理控制

设计阶段是控制工程变更的关键环节。在实施建设工程过程中，设计缺陷或错误在施工前难以全部被发现，只有随着施工的深入，才会对施工图纸深入理解，继而发现设计问题。目前，大多数建设单位将工程变更控制的重点放在工程施工阶段，缺乏对建设项目决策阶段、勘察设计阶段的变更管理。实际上，工程施工阶段发生的大部分变更源自于勘察设计阶段的错误或不足，只有最大限度地提高前期决策质量和勘察设计质量，才能从根本上降低工程变更的发生率。有研究表明，勘察设计错误和疏漏、实际更改、不确定条件是导致工程变更的三类主要原因，比例分别为 65%、30% 和 5%。笔者认为，加强勘察设计阶段的管理控制主要从以下 4 个方面入手。

（1）选好、选强勘察设计单位，确保地质勘察成果的准确性和施工图设计成果质量。在初步设计阶段使用功能力求完整、不漏项，建设单位要把使用需求准确地提供给设计单位，并在图纸设计过程中安排专人与设计单位对接，随时与设计人员沟通，确保图纸成果能够准确反映建设单位意图。

（2）专业配套及二次装修工程应与整体设计统一考虑，尽可能地减少设计甩项内容。根据工程实践，二次设计往往与主体结构、其他专业发生冲突，导致大量的工程变更。

（3）加强对施工图的强制性审查和技术性审查。在施工图审查阶段，要鼓励采用 BIM 技术，将水电暖专业与建筑、结构专业统一起来，重点检查交叉碰撞部位，确保各专业图纸整体协调一致。

（4）给设计人员足够的设计周期，尽量减少在设计阶段抢工期以确保设计质量；同时保留追究设计单位责任的权利，促使设计单位提高责任意识，减少主观失误。

3.3 重视图纸会审和设计交底

充分发挥好施工单位和监理单位的专业优势，在项目开工前组织施工单位和监理单位对施工图纸进行认真会审。通过会审，及时发现并更改设计中考虑不周之处，更加明确、完善设计意图，尽可能地将图纸中未尽事宜在施工前处理，以免在施工中返工，增加费用。在施工图会审中着重把握以下 3 个要点。

（1）注意查看使用功能是否符合要求。先核对建筑平面图中的各个房间是否满足使用要求，尤其是有特殊要求的房间。

（2）注意查看设计图纸与说明书是否齐全、明确、一致，建筑物的标高、尺寸、管线、道路等交叉连接是否合理。

（3）图纸会审时，设计单位或者建设单位要向施工单位明确应当由施工单位采取的施工措施。涉及土方、地基等费用大的，会审时一定要看清楚施工单位的文字描述，以防施工单位设陷。

3.4 严格审查施工组织设计

施工组织设计是施工准备和指导施工的依据。目前，建筑行业施工组织设计整体水平低，大多数施工组织设计只是照搬照抄规范，而未根据工程的特点有针对性地进行规划和设计。由于施工组织设计流于形式，在施工过程中施工单位无法按照施工组织设计文件指导施工，导致工序搭接混乱，土建与其他专业施工冲突频发，施工措施准备不足，频繁引发施工措施变更。因此，建设单位应严格要求施工单位按照项目实际特点编制切实可行的施工组织设计文件，并且严格按照规定的程序进行报审；严格要求施工单位技术负责人审批并经总监审核，以确保施工组织设计的质量和水平；要求监理单位在施工单位编制施工组织设计过程中进行跟踪指导，从一开始就严把编制质量关。

3.5 重视审减的工程变更管理

在施工过程中，涉及审减的工程变更，施工单位不会主动提出，反而会千方百计地隐藏掩盖。因此，建设单位和监理单位要着重加强对施工过程中审减工程量的审核与把关，尤其注意核查隐蔽工序和合同中暂估工程量，将合同清单工程量和实际发生工程量进行比对，及时留好影像资料，并且由建设单位、监理单位、施工单位填写工程量审减签认单，在后期工程结算时予以核减。

3.6 加强工程变更的规范化管理

建立健全工程变更管理规章制度，严格工程变更审查和审批手续。无论哪一方提出工程变更，都要书面填写工程变更单。各参建方签署意见后，由总监发出工程变更令，交施工单位执行。建设单位用好监理单位，充分发挥监理单位的专业优势，严格审查把关施工单位提出的工程变更请求；同时建立一支懂专业、责任心强的项目管理队伍，加强事前监控，主动控制工程变更的发生。