存量规划两种手段的比较

杨美青

摘要：随着城市化的快速推进，城市发展空间紧束，存量开发已经成为解决土地供应短缺的主要手段。通过整理城市更新和土地整备大方向的趋同性和实施的差异性，更好的理解目前存量规划的两种手段。

Abstract： With the rapid development of urbanization， urban development space is tight， and stock development has become the main means to solve the shortage of land supply. By sorting out the convergence of the general direction of urban renewal and land reconditioning and the difference of implementation， we can better understand the two means of current inventory planning.

关键词：存量规划;城市更新;土地整备

Key words： inventory planning;urban renewal;land reconditioning

中图分类号：TU984                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）01-0076-03

0  引言

纵观世界城市发展的历史，新增建设用地扩张到一定阶段时，因历史、自然、人为等诸多原因会造成旧城市某片区土地利用率低、空间格局不合理、人居环境不适宜等诸多问题，难以满足城市的可持续发展。城市有发展，就必然有增量;城市有历史，就会形成存量。随着土地供应短缺情况的加剧，增量规划转向存量规划已经成为必然。

概括来讲，城市从产生的那天起，就存在新与旧、发展与衰退等对立性的矛盾。经过接近40年的快速城市化，我国一线城市已经进入高度城市化阶段，因为土地后备资源不足、土地供需矛盾日益尖锐及旧城区空间格局差、土地产权复杂等问题，城市的存量规划开发面临着重大的问题。

存量规划是通过城市更新等手段对于建成区功能优化调整的规划，是在保持建设用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过用地的盘活、优化、潜挖、提升而实现城市发展的规划。现阶段存量规划的手段主要有两种，一是城市更新，主要借助市场力量解决历史遗留、违法建设拆迁补偿及后续建设等问题;二是土地整备，试图通过政府手段来解决各种问题。

1  概念辨析

我国城市更新发展是基于市场经济的发展、城市产业和功能结构的调整，通过整治改善旧城区道路和市政设施系统，使旧城区适应现代化城市交通和各项现代城市基础设施的需求来提高城市环境品质，注重的是建成环境的质量和效益的提高。土地整备创新了土地供应流程，搭建起城市规划和土地利用的桥梁，重点在于政府与社区、社区与市场的博弈，平衡土地整备资金需求，实现社区经济的转型发展。

1.1 城市更新

城市更新并非是一个新的理念，从历史角度而言，城市更新是一个伴随着城市起源、发展、衰落、复兴等动态变化过程的永恒话题。实际上，城市更新最初是在西方国家工业化和城市化进程中为应对城市的战争创伤和转型所做的一种城市发展策略。

“城市更新”是一个审慎、明智与和谐不断发展的过程。1980年代，我国的城市更新强调城市的“新陈代谢”，目标是振兴大城市中心地区的经济，改善建筑与环境，达到社会的稳定;1994年，吴良镛提出“有机更新”，主要针对城市历史环境的更新，但强调物质环境、“持续发展”，而对经济、社会的关注较少;之后出现的“城市再生”、“城市复兴”再到今天的城市更新，是伴随着城市化的升级，针对现代的城市化问题，从政策、管理等全方面融汇的解决城市问题，这一过程中，城市建设的综合性和整体性逐渐受到关注。城市更新这一概念从提出到如今，经历不同的阶段，且每个阶段的侧重点不同，人们对于城市更新的认知不再是简单的物质环境的改善，同时也包括生态、空间、文化、经济的改造与延续。

城市更新就是在城市转型发展的不同阶段和过程中，为解决各种城市问题，由多元利益主体紧密合作，通过重建、改造、翻修等手段与方法，改善城市建筑环境、经济结构、社会结构和环境质量。简单来说，就是针对城市衰退地区展开了土体再发开和重建运动，旨在遏制城市衰退进程，促使城市保持應有的发展活力。随着不同的发展阶段，城市更新有着不同的称谓，其主要战略与导向、行动的空间层次、参与者等各方面都一直在进步。现如今它强调了城市的整合性，城市的社会、经济、文化方面的提高与物质环境的改善同等重要。

1.2 土地整备

土地整备的兴起源于城市的快速发展及土地利用冲突的越来越加剧，是城市土地由增量扩张向存量优化转变过程中一个重要举措。土地整备整村统筹是城市规划与土地利用的桥梁，指将一组相邻的土地联合起来，土地所有者可将他们的土地所有权转让给市政当局，并允许政府进行重新统一规划、服务与再开发，不涉及所有权的合法转让，如果可以有效的筹划并执行，无需用大量前期资金用于购买现有居民的产权，也不需要政府强制收购土地。

起初，多数国家通过土地整备来，进行农田整合，加强农业机械化并改善灌溉技术，提高农业生产效率，农田边界得到重新规划，为道路、灌溉和排水系统腾出了空间。随着国家的发展，经济基础逐渐转向工商业，通过土地整备将城市边缘的农田经过改造后纳入城市地块，进而促进了城镇化。土地整备的重点在于整合现有土地进行二次规划，进而成为存量规划的有效途径。

通过土地整备，与征地、更新相结合，综合运用多种手段，重点解决城市化土地历史遗留问题，统筹推进城市、产业、社会结构再造和社区转型，统筹解决原农村地区土地产权、城市空间及社会、经济二元化结构问题，实现社会主体利益共享、社区和新区同步城市化。

2  城市更新与土地整备的比较

城市更新是针对城市衰败地区而展开的土地再开发和重建运动，土地整备是基于现状土地产权错综混乱的情况下，联合相近土地进行整体再开发的手段。就对象目标而言，两者的对象都是城市衰退地区，都是进行土地存量开发的地区。两种方式具有相近的内涵，但关注的侧重点不同，开发过程也不尽相同，各个步骤的具体执行相互联系却并非线性结构，平行执行或反复执行，因为项目的独一性，也要根据背景的不同采取不同的顺序。

2.1 城市更新与土地整备的趋同大步骤

前期准备阶段，无论是城市更新还是土地整备都要对项目区域的背景进行评估，从历史、文化、政治、思想以及构成方面的有利条件及限制因素进行分析，重点在于项目的必要性、合法性和可行性。同时要了解涉及财产所有权的法律、社会和经济影响;了解政府、市场、社区和非政府组织这四个关键领域的社会关系以及相互作用，从而建立并明确性质、职能、使命的相关机构，使其促进项目的发展。

中期执行阶段，在对于项目开展没有不可逾越的障碍后即可进入项目的发起、设计、实施阶段。涉及土地征用、土地整理、安置补偿、拆迁搬迁、规划设计、项目建设、基础设施建设、管理系统等诸多具体事宜，这一阶段注重过程和结果，做好对于项目实施过程的监督与管理。针对不同的规划设计方案进行包括法律、技术、财务、社会、实施等方面的可行性研究及环境影响评估，在将多种设计思路及方案呈现给利益相关者的同时为每个设计方案提供估算收益及成本，确保方案的最优性。方案实施期间，需要成立执行机构，负责指导项目实施，并与利益相关者继续沟通整个项目的进程。在此过程中，要及时的制止和修正发现的问题。同时要确保最广泛的民众参与、最大程度的贴近弱势群体，实现多元利益相关者的共同参与、协同运作。

后期评估阶段，对项目的更新方法及手段的可能性进行评估与反思是项目完成的最后一项，需要通过独立的实体来执行这项审查，采取系统和透明的方式，对于经验教训、绩效、社会影响等做出客观分析与评价，从而形成项目标成果及附加价值的一个总体判断。以便总结有益经验，为进一步调整政策、优化流程、扩大适用范围提供决策性建议。

2.2 城市更新与土地整备的操作性差异

2.2.1 主导主体不同

城市更新采用的传统征地拆迁目的在于聚拢土地，土地作为生产要素带来的经济利润使得市场化活跃程度大大提升。据不完全统计，在由开发商进行拆赔的68% 的土地上的违章建筑，基本获得1：1 的拆赔比。市场更愿意加入到政府的存量规划中，是城市更新的主导主体。而土地整备被定义为实现公共利益和城市整体利益的基本途径，通过回收土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并且一并纳入土地整备，具体由政府主导。

2.2.2 土地获取、整理的方式不同

城市更新采取传统的征地补偿方式，政府与原集体签订完善土地征用手续，土地所有者将土地所有权转让给市政当局。当项目完成之后，土地所有者可以选择靠近原始地点的另一块地。由于土地整合完成后，政府将土地协议出让给项目实施主体进行开发建设，借助于市场力量，政府对拆迁补偿不作具体规定，由市场决定价格。针对违法建设用地的利益分享，政府收回部分土地作为储备土地。违法建设主体涉及到原集体、原村民、非原村民、企业单位及个人，因主体过于多元化，政府政策要求原集体自行处置土地范围内的经济关系，且签订土地征用合同后政府不再另行支付补偿费用。土地整备则是土地所有者将他们的土地使用权暂时转让给市政府，并允许政府重新划分土地，以适应扩宽的道路及完善的基础设施。该方式并不涉及到所有权的合法转让，但是需要计算参与的土地所有者和使用者加入项目必须要放弃的土地数量，即土地贡献率，因为土地增值的一个很大原因是基础设施设备的完善，当事人需要以土地的形式提前支付这些基础设施的款项，其基本原则是土地整备后土地所有者的资产的净值至少与之前保持相等。

2.2.3 社区组成结构不同

城市更新采用传统调解土地组装问题，主要是强制购买、政府行使征用权，利用市场来促进土地转让，一定程度上以公共利益为目的获取私人财产。土地所有者将土地卖给地方政府或者私人开发商，土地重新发展的情况下，原有居民可能被迫离开原地，然后被安置到就业、交通、基础设施有限的偏远地区，导致农村人口和城市贫民大规模非自愿流离失所。而土地整备是为了保护社区结构，实际上是为了交换土地或者交换产权，在重建场景下，现有居民不会因为土地征用而丧失其所有权或者被赶出去，在社区重新规划、重建建设及基础设施完善后，他们将回到现在的社区，与现行的强制购买及市场交易形成了鲜明的对比。

2.2.4 项目透明度不同

从城市更新、土地整備的过程来看，土地整备的过程更加具体化，并且重点强调居民的参与性，相对于城市更新而言，土地整备的过程更加透明化，项目协调会有不同的组织机构，将项目预期呈现于相关利益者面前，让受益人评估工程的有效性。

2.3 城市更新与土地整备的主要劣势

城市更新通过土地产权国有化，满足政府垄断建设用地一级市场的需求，拓宽土地财政来源并满足公共基础设施建设需要。对于违法建设的产权及利益的处置和分配需要建立刚性原则，目前没有对违法建设权属的主体进行区分，主要是通过市场机制由开发商与业主进行谈判达成补偿协议。在重新开发中，个人土地所有者的反对可能会阻碍该项目，并增加自愿土地转让的补偿费用。且市场机制还没有完全发展，因此导致了局部的征地和投机，使得很多农村土地所有者无法获得相应的补偿。

土地整备是一种空间增量拓展和已建成区用地、空间重新整合的有效途径。土地整备通过空间整合和资源腾挪，实现在资源紧张的情况下，提高土地资源利用率。通过各个利益相关者之间得密切合作实现三赢的局面。政府可以在不行使征用权的情况下实现计划的目标，从而使这一过程不那么具有争议性，通过向居民提供更好的本地服务和设施来改善社区，尽管需要土地空间拓宽道路、完善基础设施，使得土地所有者的土地面积减少，但是规划后的土地价值比之前更高，且土地所有者可以享受到更好的生活条件，还能增加他们实际资产的价值。同时，市场的开发有保障，前期不需要投入大量资金获取土地，且市场与集体之间的博弈结果促进，至少是不阻碍项目的实施。土地整备一个独有特征就是，它是在包容性的决策机制中建立起来的。这项目的社区参与度通常都很高，这为私人土地所有者、公务人员和其他利益相关者提供了机会，让他们学会以民主的方式联合行动以应对城市化问题。但也正是因为土地整备需要土地所有者和其他利益相关方之间高度协调和合作，有时需要很长时间才能启动、设计并实施，耗时长。同时土地整备还是一种不适合当今产权思维的方法，土地整备最重要的是说服土地所有者暂时放弃土地，将土地交与发起人，但这与如今的产权私有权背景并不吻合，很难达成。

3  小结

广泛来讲，从动因、对象及目的来分析，城市更新的主要动因是社会、社区问题加剧了内城地区的不稳定和衰退;同时在经济全球化和区域发展过程中，因经济转型而导致了城市经济衰退，以及建筑环境风貌、生态环境的衰退，难以满足城市的可持续性发展。在一定程度上，这就决定了更新的主要对象，多为上述问题表现最集中的地区或空间载体，如城中村、旧工厂、褐色地块中，主要把控对象为城市经济、社会、建筑设施、环境生态更新，通过更新手段达到建设一个包容、活力、文化和可持续发展的城市。土地整备亦是基于此种情况，通过连片土地联合整理而进行建成地区的再次规划。从这个角度来讲，土地整备更像是城市更新过程中一个新的更新手段，两者都是基于现代经济发展之下，进行土地增值的利益分配。

从主导主体、侧重点、实施手段来讲，城市更新是市场主导，更加关注城市建成环境的质量和效益提升，具有更广泛、丰富分经济和社会意义。而政府主导下的土地整备的关键环节是与各方建立适当的約定与交流，重点是空间整合和资源腾挪的过程。两者之间存在种种不同，使得两者在实施过程中产生本质的不同，因而成为土地存量开发过程中并存的两种手段。

基于国内城市存量开发的现状，无论是城市更新还是土地整备都有弊端，却又是现有产权困境和利用格局下有利的探索，因而两者的结合是在存量土地的开发过程中必须要考虑的问题，从而更好的引导和规范城市土地存量规划的作用。

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