浅谈建设用地土地勘测定界工作

王贵祥

（甘肃省自然资源规划研究院）

0 引言

土地勘测定界是一项以法律为准绳，以测绘技术为手段的基础性工作。在土地制度从免费到付费的市场经济模式下，根据土地征收和征用、划拨、出让、土地流转、土地利用规划和土地开发整理、复垦等工作的需要，实地确定土地利用的范围，确定界址点的位置，根据《土地利用现状分类》现场注释土地利用现状，内业自动计算土地分类面积，最终为自然资源行政主管部门的土地审批和地籍管理工作提供科学准确的基础资料。

土地勘测定界工作同时为地籍变更调查、土地登记发证、土地评估和监督管理提供科学、准确、现势性强的基础信息数据。从实用的角度来看，土地勘测定界对加强建设用地管理具有明显的影响作用。对实现科学化、标准化和制度化的用地审批，特别是在解决申请报批面积不准确，地类划分不合理，界标设置不规范等难以发现的问题上具有显著的解决成效。

1 土地勘测定界工作流程

为确保土地勘测定界工作顺利圆满的完成，必须设计科学可行的技术方案。根据土地勘测定界工作内在特点和规律，将整个土地勘测定界工作划分为以下几个阶段：

1.1 第一阶段为准备工作阶段

土地勘测定界的准备工作主要包括：工作协调、资料收集、人员组织、准备仪器、技术方案的现场踏勘设计。在接受委托后，及时开展土地勘测定界工作的前期洽谈协作工作，初步了解勘界范围内的相关情况，收集相关的用地信息，拿着图纸资料到现场实地进行勘察，熟悉项目区域地形、交通、地质条件，以明确土地勘测定界工作的难易程度，初步选定控制点的合适位置，为技术方案提供感性材料，最终设计出可行的技术方案，作为开展整个土地勘测定界工作的依据。

1.2 第二阶段为外业工作阶段

土地勘测定界的外业工作包括外业调查与外业测量两部分。

（1）外业调查是通过野外实地调绘和对现状进行的实地判读，对土地利用范围内的行政边线、权属边线、土地利用类型边线和各种地物特征要素进行标注的基础性工作，它是外业测量的有益补充，其准确程度对整个勘测定界起决定性作用。

（2）外业测量的最终目标是将项目的用地范围界定在实地，其程序和具体过程是：建立平面控制测量、细部测量、放样边界点、埋设边界标志、测量界桩点。控制测量是为细部测量服务的，具有传递点位坐标和控制精度的功能，可以限制测量误差的传播和积累，在控制测量的基础上进行细部测量、边界点放样和测量。当测区的控制网布设完成后，在此基础上进行边界点的放样，放样工作的质量直接影响到用地边界位置的正确性。为了检验界址点放样的可靠性和边界标志坐标的准确性，需要在边界标志放样后用解析法测量实地位置，以检核界址点埋设后的精度。

1.3 第三阶段为内业工作阶段

在完成实地调查和界址点放样标定工作后，转入内业工作阶段，内业工作是对外业工作成果进行整理和应用。内业工作内容具体包括以下三个方面：编制土地勘测定界图、计算和汇总土地勘测定界面积、编制土地勘测定界技术报告。

1.4 第四阶段为成果检查验收以及归档阶段

土地勘测定界成果实行二级检查一级验收制度，其目的在于保证土地勘测定界成果的质量。土地勘测定界工作完成后，项目组成人员展开细致认真的自检互检工作，发现错误及时改正，力争土地勘测定界成果规范准确。

2 当前土地勘测定界工作存在的问题

2.1 对相关政策、法规认识不够

在土地勘测定界过程中，许多权利人缺乏合法的土地利用概念，错误地认为“自己的土地”可以随心所欲地建设，因此对原土地利用的认定结果就有些不太统一，随意性较大，这给调查人员合理、准确的识别原土地用途带来困难，部分土地征用单位和被征地群众，在意识形态的理解上也存在误解，过去用皮尺丈量征用土地，但是现在使用仪器设备测量土地面积，权利人错误的认为这是土地管理部门变向的收费，加上相关工作人员对相关政策法规认识不足，导致土地勘测定界无法为建设用地审批提供详细、可靠的基础数据。

2.2 职责划分不清，“三乱”现象较为普遍

长期以来，土地勘测定界的实施一直与土地利用审批管理权限相脱离，这样不利于工作的协调和发展。“三乱”现象比较突出，即执行技术标准乱、勘察队伍无序、提供的图件数据不准确，这些问题难以保证建设用地审批管理的需要。与此同时，由于工作人员职责分工不明确、勘察测绘单位没有权源调查能力，致使土地权属界线争议较大，争议双方对土地使用权边界没有严格统一的认定，这使得在认定权属边界时存在相当大的困难。

2.3 测绘行业队伍管理不规范

当前在市场上有测绘资质许可证的测绘队伍很多，但真正能干土地勘测定界的测绘队伍并不多。土地勘测定界工作不同于一般的测绘工作，它不但需要从事这项工作的作业员熟悉土地相关方面的法律法规知识，还需要有专业的测绘技能，只有通过各方面结合起来的综合知识，才能保质保量的完成土地勘测定界报告编制工作。从目前的情况来看，很多土地测绘单位的综合素质和完成结果的质量都远远达不到上述要求，从而影响了结果数据的准确性。另外，由于勘界过程只依赖于作业人员的素质，缺乏统一的数据检查手段，有时还存在执行不同测绘规范的行为，综上所述这些问题将直接影响土地勘测定界成果质量，并且对自然资源管理部门的宏观调控和正确决策产生重大影响。

3 建议与对策

土地勘测定界工作如何为新形势下的自然资源管理提供技术支持？我认为应该采取以下措施：

（1）今后勘界工作应该严格按照《土地勘测定界规程》作业，建立ISO9001 质量管理体系，加强成果的监督管理，并实行二级检查一级验收制度，测绘成果质量如果达不到规程要求，一律不予审查通过。

（2）加强土地勘测定界队伍的管理和培训指导。

上级部门要加强测绘技术的培训和指导，建议上级部门严格控制土地勘测定界队伍的资质认证，提高市场资质门槛，对符合条件的团队，分批进行技术培训和政策指导，开展法律知识讲座和技术交流，建立严格的专业技能考核制度。

（3）分工负责，建立上下级之间的委托联动机制。

长期以来，土地勘测定界的实施与土地利用审批的管理权限相分离，不利于工作的统一协调与发展。根据审批权限，对建设用地的土地勘测定界应按审批权限实行分级负责制，确立审批原则，这样有利于保证各级土地管理部门的职能落实到位，也有利于满足土地勘测定界的成果质量。在实际工作中，可从本系统内部对有些勘界任务进行统一的协调分工，其中：可以把国家的重点工程、涉及地域面广、工作量大、任务比较急手的勘界任务，直接由省级测绘单位负责完成，而对于一些较小的土地勘测定界任务，可以委托给当地的土地勘测机构，这样便于灵活机动的服务好每宗土地的建设用地报批工作。但在委托时必须要明确委托关系，管理部门需要对技术标准进行统一，并做好委托项目的技术指导和监督管理，确保成果质量达到规程要求。

4 结语

土地勘测定界是一项基础性、技术性和系统性的工作，要求勘测人员具有高度的责任心、良好的专业技术水平和综合素质，工作时不应墨守成规，应秉着对工作认真负责的态度，做好每宗地的报告编制工作。同时作者认为，土地的权属认定与现状分类是整个土地勘测定界过程中最为复杂的环节，在具体工作过程中，不同地区、不同职能部门在土地权属认定与现状分类上也存在着不同的理解差异，所以这就需要各部门做好相互间的信息协调工作。