农村污水处理设施采用政府和社会资本合作模式的探讨

徐天勇

（安徽省滁州市生态环境局，安徽滁州 239000）

农村经济基础相对薄弱，长期以来环境治理投入不足，环境污染问题突出，尤其在水环境领域，管网系统不完善，镇村污水横流等现象仍很普遍，水污染治理已成为全面建成小康社会的短板。农村污水处理项目建设单个规模小、整体数量多、总投资大、时间要求紧，采用政府投资、镇村自建等传统的模式难以按期完成[1-2]。采用政府和社会资本合作（PPP）模式，将具有技术、管理、资金优势的社会资本引入农村污水处理项目是很好的途径。

1 农村生活污水设施建设和运行状况

农村居民分布相对城镇零散，用水点分散、单位用水量低，排水管网系统不完善，污水收集率低，排水状况不稳定。近年来，各地陆续建设了一批治理设施，对推进农村改厕、黑臭水体治理，改善农村生态环境质量起到了积极的作用，但在建设和运行过程中也出现了一些问题：由于缺乏资金，不能按照规划和设计的方案完成工程建设，导致建设水平低，部分已建成的设施不能正常投入运行；由于厂网不同步，污水厂进水量不足、进水浓度偏低，导致污水处理设施效益不高；由于缺乏技术支持，建设质量、处理效果性往往难以保障；由于缺乏专业人员管理，部分已建成的设施不能正常运行，发挥减排作用；由于镇村经费困难，缺乏正常运行经费保证，影响设施正常运行[3-4]。

2 政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果，保证社会资本获得合理收益。

2.1 基本原则

2.1.1 发挥市场作用 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府及污水处理行政主管部门做好制定政策、编制规划、监督管理和指导服务等工作。

2.1.2 依法公开透明 按照项目的全生命周期管理要求，依法合规审查方案、确定伙伴、管理价格、退出机制、绩效评价等，做到项目决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

2.1.3 积极稳妥实施 因地制宜地制订和实施项目建设方案，合理确定社会资本收益，准确核算项目成本，充分调动社会资本的积极性，又要防止不合理让利。

2.1.4 风险收益对等 按照风险收益对等原则，政府做到公共利益最大化，确保社会资本获得合理收益。项目的建设、运营风险由社会资本承担，政策、标准变化风险由政府承担，不可抗拒风险由双方共同承担。

2.1.5 平等协商履约 政府和社会资本合作双方树立法律意识、契约意识和信用意识，按照平等协商、依法合规、权责明确的原则订立项目合同。项目合同签署后，严格按照合同执行，无故违约必须承担相应责任。

2.1.6 动态绩效考核 建立健全项目动态绩效评价体系和考核机制，将绩效考核结果作为政府支付费用、财政补贴的主要依据，倒逼提高服务质量和运营水平。

2.2 建设程序

2.2.1 组织领导 各地政府成立由发改、财政、自然资源和规划、生态环境、水利、住建、农村生活污水处理等行政主管部门参与的项目建设领导小组，主要负责项目审查、调度协调、监督检查等工作。

2.2.2 责任分工 农村生活污水处理行政主管部门作为项目实施机构，主要负责项目准备、采购、监管、移交等工作。发改部门主要负责项目的审批立项、核准（备案）等工作。财政部门主要负责项目财政承受能力论证和对财政资金的预算和支付管理等工作。自然资源和规划部门主要负责项目选址和用地审批等工作。生态环境部门主要负责项目环评审批等工作。其他有关部门按照职能分工参与项目建设管理。

2.2.3 实施方案 项目实施方案是科学规划和引导项目的核心，农村污水处理行政主管部门作为项目实施机构应组织编制项目实施方案，在征求项目建设领导小组有关成员部门对实施方案的意见，并经修改完善后，报本级人民政府审批。

2.2.4 项目采购 依照政府采购、招标投标、政府和社会资本合作项目采购的法律、法规和规章等，进行项目的政府采购，开展资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署等工作。

2.2.5 项目执行 项目执行包括设立公司、项目融资、预算管理、建设监管、运营监管、绩效支付和中期评估等。

2.2.6 项目移交 项目移交包括移交准备、资产评估、性能测试和办理手续等。

3 建设方案

3.1 创新项目模式 农村污水处理设施项目采用设计、建设、融资、经营、移交（DBFOT）模式，在项目前期就引入社会资本，由社会资本完成项目的立项、设计等工作，便于统筹安排资金与建设进度，改变传统的社会资本只参与建设、经营、转让（BOT）的模式，政府仅对项目的投资规模、建设规范、进水水质、出水标准等进行限制。

3.2 进行项目捆绑 项目采用“厂网捆绑”，切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运，有效解决厂网分离问题。“多项目捆绑”实现规模效应，提高了项目对社会资本的吸引力。“建设与运营捆绑”能够实现项目全生命周期的统一。

3.3 实行绩效付费 项目建立环境绩效付费机制，健全县、镇、村三级考核体系，根据污水处理厂月平均进水COD 浓度、处理污水量“双指标”，结合污水收集管网、处理效果和运营养护情况等，对污水处理服务费实行一厂一价、按日计量、按月支付、按月考核。

3.4 聘请第三方评价 聘请第三方机构，按照项目运营期的评价指标，开展跟踪动态绩效评价，并以此作为污水处理服务费计算、运行考核情况的依据，促使投资方不断优化管理和提升技术水平，持续保持项目高水平运营，以充分发挥政府财政资金的作用。

3.5 开展实时监控 也可将政府已投资建设完成的农村污水处理设施及配套管网委托给社会资本负责运营管理，实现一个地区农村污水处理设施建设及运营管理的统一，便于采用现代化手段实现网络化监控和管理，安装在线监测和监控设施，并和监管部门联网，确保设施的正常运行和出水稳定达标。

3.6 发动群众参与，加强宣传教育 将污水治理纳入村规民俗，杜绝乱排污水现象，改变农村村容村貌。强化村级组织、基层干部和群众在农村生活污水治理中的责任，在具备条件的农村可以采用村集体和群众负担部分污水处理费用的方式，以调动水环境治理的积极性。