法治视角下民间体育组织的治理之困与疏解之策*

邢衍安

(北京大学体育教研部，北京 100871)

一般来说，民间体育组织是由公民自愿组成、从事非营利性体育活动的组织，亦称非营利性体育组织[1]。改革开放以来，特别是进入新时代以来，随着国人物质文化生活水平的提高、全民健身活动的广泛开展，民间体育组织在数量上快速增长，在吸纳社会资源、促进全民健身，维护民众体育权益、凝聚社会成员，弥补政府与市场失灵、满足民众体育诉求，传播社会价值理念、推进社会治理等方面，承载和发挥着不可替代的重要价值功能[2]。但由于法律体系不够健全，管理体制尚未理顺，法治模式较为滞后，支持保障机制缺失，民间体育组织自治能力较弱、发展质量普遍偏低，进而导致其社会公信力、认同度不高，严重制约了其健康成长发展，阻滞了其价值功能的发挥。在社会治理背景下，如何破解民间体育组织的治理困境，推进民间体育组织现代化治理水平，最大程度地发挥其价值功能，是摆在我们面前的一个重要理论命题和实践课题。有鉴于此，本研究以法治为理论视角，透析民间体育组织治理的现实困境，探寻其新的治理路径，以期为推进其现代化治理提供借鉴与参考。

1 法治：民间体育组织治理之基

党的十九大报告强调，要“推动社会治理重心向基层下移”，充分发挥社会组织作用，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[3]。这一重要论述，既强调了民间体育组织的社会治理的重要价值，亦明确了民间体育组织的发展方向。其中，提高法治化水平，是民间体育组织治理的基础和保证。在这里，有两个重要概念，即“治理”与“法治”。何谓治理？在西方现代话语体系中，研究者基于不同视角作出了不同定议，如Eliassen K基于政治学视角，认为治理即是一个结构和秩序依赖多个参与主体之间的互动，而非由外部力量支配[4]；Pierre J基于经济学视角，认为治理即是经济行为主体之间互动与协同的过程[5]。而最具权威的当数全球治理委员会的定义：治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[6]，它是一个过程而非一套规则，其过程是协调而非控制。而在新时代中国政治话语体系中，治理的内涵则是党的十九大报告所表述的那样：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。其本质是由政府管理向社会治理的转变，追求的是法治和善治。何谓法治？法治即以法律治理。法治是国家和社会治理体系和治理能力的重要依托，也是民间体育组织治理和有序发展的基础性保障。

民间体育组织治理法治化，至少包含三层意义：其一，以法治思维审视民间体育组织的生存与发展问题，构建完善的法律制度体系；其二，采用法治的形式，处置和解决民间体育组织的生存与发展问题，推动民间体育组织健康发展；其三，以法治模式加强和创新民间体育组织治理，形成良法善治的发展模式和法治环境。

2 法治滞后：民间体育组织治理之困

2.1 法治建设：法律体系亟待完善

改革开放以来，特别是进入新时代以来，我国法治环境总体有利于民间体育组织的发展，这也正是民间体育组织在数量上快速增长的主要原因之一。但从现有的相关法律制度看，其基本框架存在着“宏观肯定”与“微观约束”的悖论[7]，尚未形成完善的法律制度体系。

其一，制度体系不够完善。现有相关民间体育组织治理的法律，大致可分为两类：一类是涉及民间体育组织治理规定的相关法律，如《体育法》《社会团体登记管理条例》等，此类律法均不是专门法律律条，只是其中某些条款涉及到民间体育组织治理问题；而且，涉及民间体育组织治理条款，均是基于管理方面的规定，而在民间体育组织治理权利方面，缺乏应有的规定，反映了一种重管理轻保障的一种立法指导思想。另一类是相关管理办法，如《全国性体育社会团体管理暂行办法》等，此类律法虽然在民间体育组织分类、注册及治理等方面，作出了诸多具体的规定，但其关注的重点往往是政府权利的得失，在场地供给、资金支持等相关民间体育组织权益方面，缺乏应有的具体规定。

其二，法律定位不够明晰。现行《取缔非法社会组织暂行办法》规定，未经批准、未经登记的社会组织擅自筹备或开展活动的，均被列为必须取缔的非法社会组织。据有关学者估算，目前我国约有40多万个未经注册的自发性健身活动站点[8]，虽然其对于促进全民健身、维护公众体育权益具有极其重要的意义，但依据上述规定，这些自发性健身活动站点是应当取缔的“非法社会组织”。那么，造成这一法律定位不够明晰的根源何在？在“强政府、弱社会”背景下，民间体育组织的生成模式，往往取决于政府的行为方式。事实上，作为国家治理的重要力量、政府治理社会的助手，合法登记的民间体育组织多是以政府“助手”身份而非平等合作的身份而设立的[9]。国家民政部对此解释道，民间组织是联系党、政府与公众的桥梁，政府可以通过民间组织也了解民众的意愿和诉求，民众亦可通过民间组织向政府反馈和传递自身的诉求和意见。虽然，政府之于民间体育组织的功能定位具有显著的正面引导性，但却忽略和偏离了民间体育组织自愿性、民间性、自治性的本质属性。而这也正是导致民间体育组织法律定位不够明晰的重要根源。政府只有放权并尊重民间体育组织的特性，才有可能摆脱民间体育组织治理困境。

其三，立法层次普遍不高。民间体育组织立法层次不高，主要是表现在：一方面，我国现行的体育法律法规中有95%以上是体育总局及其他政府部门颁布的[10]，属于行政法规；由于立法机关尚未制定出台关于社会组织的“母法”，导致社会组织法律体系无法实现有效衔接，既难以落实宪法这一上位法的精神，也无从指导规范下位法的行政立法。另一方面，由于在现行行政法规中，法律规范并不占据主导地位，造成其效用较为有限。原因在于：政府治理民间体育组织的手段多是依赖政策，使得体育行政人员把治理民间体育组织视为一种政策性工作；与民间体育组织发展的强劲态势相比，民间体育组织立法不足，法治建设滞后；政府治理民间体育组织，多采取行政手段而非法律手段；民间体育组织立法尚未司法化，还难以成为司法部门解决民间体育组织治理纠纷的法律依据。目前，民间体育组织身份“合法”与“非法”的认定、处罚权的适应范围等问题，均反映出现行法律体系的不完善[11]。

2.2 法治思维：治理观念亟待创新

在一定意义上，民间体育组织治理法治化，关键在于相关管理者及参与者的法律素养。但民间体育组织内部与外部的治理环境看，相关管理者及参与者的法治理念、法治思维还较为滞后，培育法治思维、树立法治理念、建构法治环境，依然任重而道远。

从外部看，虽然目前政府正在由“全能”转向“有限”、由“人治”转向“法治”、由“封闭”转向“透明”、由“管制”转向“服务”，但由于改革的渐进性、体制转轨的复杂性的制约，政府职能转变依然缓慢。在此背景下，一方面，政府与民间体育组织之间的关系尚未彻底理顺、权责边界尚未厘清，政府干预民间体育组织微观活动的现象依然存在，近年来，国家颁布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等政策性文件，但在实践中，一些地方政府对民间体育组织重视不够、支持不多，甚至存在偏见[12]。另一方面，在民间体育组织治理中，政府相关管理人员由于长期使用行政手段，形成了行政化的治理思维和手段依赖性，对程序严格、束缚较多的法律手段，一时还不习惯、难以适应，甚至存在抵触情绪，有意无意地阻碍了民间体育组织治理法治化的实施。比如，在审批登记上，民间体育组织既要接受体育部门的审核，亦要接受民政部门的审核与登记，由于“双重管制”存在着权责不明、业务交叉等，又导致民间体育组织处于监管的“真空”中。同时，由于立法管理者存在认知上的偏差，存在着重控制轻服务的立法导向和重立法轻实施的非正确倾向，制约了法律作用的发挥。比如，2016年国家民政部发布的《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》，虽然在准入门槛、加强监管等方面有了新的突破和创新，但其主要内容，即管理范围及权限、登记程序、处罚方式，都是基于登记管理设定的，体现出一种管制主义的立法导向。这种立法导向虽然有利于促进和维护社会的稳定，却不利于民间体育组织功能的发挥。由此，我们也可以体察到立法管理者和制定者的“支持”与“管制”的一种矛盾心态。这无疑给治理实践带来了一定难度，如何把握和量化“支持”与“管制”的度？在此情境下，政府相关管理人员可能更倾向于政策的执行，因为政策相对条例更具操作性，也可能更容易实现政府的治理目标。

图1 民间体育组织以能人为核心的治理结构

从内部看，民间体育组织的内部治理及其权力运行，在遵循相关法律法规之外，更多是延续一种乡土社会的文化传统与习俗，具有一种“乡土性”的自组织运行逻辑。其治理结构多是以能人为核心(见图1)，治理理念更多的寻求“合情合理”的非正式制度，而非“合法合规”的正式制度。在其生存的乡土空间中，以乡规民约、道德习俗等内容的非正式制度，具有现实化、显性化特征，这既是民间体育组织治理制度的特殊表现，同时也折射出现行法律制度体系形式化、空洞化的困境。需要强调的是，非正式制度在民间体育组织建立和发展初期是适用的，但随着其规模的不断发展壮大，非正式制度的弊端就会越来越突出显现出来。

2.3 法治模式：体制机制亟待创新

从治理方式看，我们可将政府治理民间体育的方式，大致分为3种(见图2)：所谓行政介入，即对损害体育声誉、制约体育发展、影响社会稳定的民间体育组织，政府往往会采取行政手段进行管制；所谓引导服务，即对于合法性民间体育组织，且具有发展实力、社会贡献突出的民间体育组织，政府往往会给予引导和支持；所谓有限放任，即对于尚未注册登记的普通民间体育组织，政府往往会采取一种既不取缔亦不鼓励的“怀柔政策”。诚然，这3种治理方式并非一成不变，而是互为转化的，而其转化情况则取决于民间体育组织发展力及其社会影响力。

图2 政府治理民间体育组织的基本方式

在上述3种治理方式之下，存在着两套互为冲突的治理机制：纵向维，是一套层级化的线性治理机制——体育行政部门以其一元化权利进行自上而下协调，以其行政化指令配置体育资源，以其条块分割方式进行分散治理，形成了“分散的集权主义”[13]。横向维，是一套网络化的治理机制——该机制以多中心为基础，强调多元主体的共同参与及合作。从理论上讲，这两套治理机制在一定意义是互为排斥的，这是因为：在权力运行环境上，前者作用的发挥依赖于一个相对封闭组织环境，而后者作用的发挥却依赖于环境的开放性以及多元主体间的沟通与协调的有效性；在权力运行向度上，前者是自上而下，而后者则更多的是一种平行性；在作用范围上，前者以政府权力所及领域为边界，而后者则以公共领域为边界。从实践上看，两种机制的有效匹配还面临着诸多困境与挑战，主要表现在：其一，层级化的线性治理机制，由于信息技术的运用而消解了先前存在信息鸿沟与协调壁垒，运行效率大大提升，在一定程度上挤压了横向网络化治理机制的运行空间；同时，民间体育组织由于缺乏严密的组织机构、完善的治理结构、规范的组织章程等，内部治理较为松散、粗放，加之其身份尴尬、独立性不足、自主性不强，制约了横向网络化治理机制的形成。其二，由于相关法律体系不够完善、法规执行不力、法治建设滞后于民间体育组织治理改革实践，使得体现公平正义精神的横向网络化治理机制缺乏必要的法律保障，与层级化的线性治理机制难以形成有效衔接与匹配。其三，在社会治理、体育公共服务治理模式从以政府为主体转向以政府为主导的、多元主体合作共治的背景下，由于治理模式的“条块分割”造成“政府权威体系的碎片化”[14]，制约着政府相关部门之间有效的协调与合作机制的建构；加之民间体育组织主体性地位、合法性身份还未确立，民间体育组织治理正式与非正式网络、民间体育组织与政府的新型合作关系还未形成，造成了上述两套治理机制的结构性断裂。

3 法治建设：民间体育组织治理之策

3.1 健全相关法律保障体系

培育、支持和保障民间体育组织治理，有着重要的法律基础。我国现行《宪法》第35条规定，民间结社是公民的基本权利，鼓励和支持民众主动组织起来，主动地参与到政治生活和社会事务管控中。由此可见，民间体育组织是合法的，且受《宪法》的保护。但由于《宪法》更多的是反映民众对未来美好生活的憧憬，而非反映现实[15]，还必须遵照宪法精神，建构配套的法律法规体系。

在国家层面，应加快社会组织“母法”立法。上述所分析的制度体系不够完善、律定位不够明晰等问题，其根本原因在于社会组织“母法”的缺失。笔者感到，目前加快社会组织“母法”立法的条件与时机已经成熟，理由是：从时代背景看，党的十八大以来，从中央到地方，对社会组织改革发展作出了积极探索；党的十九大更是把社会组织纳入我国经济社会发展的总体布局之中，明确其是国家与社会治理的“重要力量”。加快社会组织“母法”立法是实现国家与社会现代化治理的内在要求。从组织功能看，社会组织在公共服务、社会治理中的不可或缺的重要力量，发挥着不可替代的作用，特别是民间体育组织，它在丰富体育公共服务供给、满足民众多元化体育需求等方面，承载着丰富的价值功能，这就需要通过立法确立其治理主体地位。从可行性看，继2016年我国颁布《慈善法》以来，国务院就《社会团体管理条例》等法规面向全社会公开征求意见，为社会组织“母法”立法提供了良好的环境。因此，应加快社会组织“母法”立法，以《宪法》依据，以推进国家与社会治理体系和治理能力现代化为目标，着力解决界限划定、权责不明、规则不清、权益保障不力、发展支持不足等制约包括民间体育组织在内的社会组织治理的共性困境，为促进包括民间体育组织在内的社会组织现代化治理提供法律保障。

在国务院相关职能部门与地方政府层面，应以社会组织“母法”为依据，修订和完善现行一系列的行政性法规，解决其与宪法和社会组织“母法”相冲突或不适宜的问题，在保障民众结社的权利之下，针对民间体育组织的社会定位、登记审核、监督管控、资金来源、活动规章、税务政策和内部自控等给出详尽的规定，为民间体育组织构建完备的法律保障体系。同时，还应完善相关的配套政策，给予民间体育组织治理和发展更多的鼓励和支持。

3.2 培养和强化法治思维

法治思维既是人之法治态度的彰显，亦是发自内心的对法律法规的尊重和认同，它并非一个虚化的概念，而是体现在具体的实践与行为之中。实践表明，良法的关键在于善治，善治的关键在于法治思维。提高民间体育组织治理的法治化、现代化水平，关键在于培养和强化政府和民间体育组织的法治思维和依法行事能力。

作为政府而言，首先，应着力推动法治建设，依据社会组织“母法”，修订和完善《社会团体登记管理条例》等与之相配套的行政法规和政策，为民间体育组织提供必要的人力、物力和财力支持。比如，针对民间体育组织“合法性”困境，在适当放宽准入条件、降低准入门槛的同时，对于不具备登记条件的民间体育组织，只要其拥有政治、社会合法性，可以大胆摒弃其他限制性条件，给予施备案管理，使之进入政府治理与支持的视野。鉴于此类民间体育组织主要活跃在城乡社区，因此日常备案工作可交由县级民政部门负责，并与同级体育部门建立信息沟通机制，以便于此类民间体育组织获得业务指导。再比如，针对民间体育组织“造血”能力偏低的问题，可根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)及《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综〔2014〕87号)要求，进一步完善相关法规政策体系，规范政府购买与民间体育组织承接内容、方式、程序以及评价等，以此激发民间体育组织发展活力。其次，政府应借助媒体力量，通过建构法治宣传、信息公布、舆论监督等平台，支持民众根据地缘、人缘、趣缘等建构民间体育组织，鼓励社会力量支持、参与和监督民间体育组织建设和治理，为民间体育组织营造良好的依法治理环境。

作为民间体育组织而言，应着力提升依法自律意识和自治能力。目前，民间体育组织之所以发展力与服务力不强、公信力与社会认同度不高，其原因很大程度上源于其法治观念、公益意识淡薄，源于组织章程以及诚信、自律、自治机制的缺失。有研究发现，在所调研的79个民间体育组织中，开展有偿活动的占59.49%，“有的甚至还以营利为主”[16]，这既反映了民间体育组织法治观念、社会责任意识的弱化，也反映了其组织章程和内部制度的缺失，导向其陷入无序的盲目发展状态。因此，民间体育组织应强化法治观念，建构严密的组织结构，确立发展方向，建立完善的组织章程，并依据章程修订和完善内部决策、执行、协调等各项规章制度，依据章程组织和开展活动，形成自我约束、自主发展、自行治理的运行机制。

3.3 创新法治方式与模式

作为自组织的开放性系统，民间体育组织治理始终处于一种较为复杂的社会关系网络中，民间体育组织治理的过程，亦是不断调适民间体育组织与他组织之间关系的过程。其中，政府与社会的关系是社会关系网络中的一条“主线”。从理论上讲，民间体育组织治理法治化方式与模式创新，主要是纵向维的层级化治理机制与横向维的网络化治理机制形成有效对接和有效匹配，而在其背后，则需要重塑政府与民间体育组织的关系，建立一种平等对话、合作互惠、互补共生的新型治理关系。但从现实看，这一新型治理关系的建立还面临不少困境，主要表现在：基于资源依赖视角，民间体育组织的生存、发展与治理对管控体育公共资源的政府有较强的依赖性；基于新制度主义理论视角，政府与民间体育组织的合作，依赖于彼此高度的信任，而民间体育组织发展力、自治力以及公信力还普遍较弱；基于战略选择理论视角，依赖与信任又往往取决于决策者的客观需求与主观判断。基于这些理论维度，我们可将政府与民间体育组织的合作关系分为4类(见图3)，其中，建立在“高依赖”与“高信任”基础之上的“积极合作”为最佳关系状态，而这也正是实现上述两套治理机制有效匹配的基础。

图3 民间体育组织的外部关系

为实现政府与民间体育组织新型治理关系，以及建立在新型治理关系基础之上的法治化治理模式的创新，首先，应尊重和维护民间体育组织法定的体育治理主体地位，一方面，重构政府权能，将其部分体育职能转移或下放给民间体育组织，充分发挥其体育公共服务和社会治理功能，另一方面，引导或指导民间体育组织建构横向维的网络化治理机制，形成自立、自治以及自我支持与发展体系。其次，应建立平等协商、合作共赢机制。政府既应厘清政社关系、界定权责边界，也应正确处理和把握“放管”关系，“放权”并非“放任”或“放纵”，政府应依法建立综合监管体系，引导民间体育组织治理的制度化和规范化，为其健康发展营造良好的环境。同时，政府既应通过市场机制优化体育资源配置，给予民间体育组织必要的财力、物力和人力支持；也应减少或避免对民间体育组织不必要的行政干预，如针对民间体育组织资金缺乏问题，应减少直接性的资金扶持，可通过市场机制或政府购买服务机制等，依据法定方式及程序把体育公共服务事项交由有能力的民间体育组织承办，进而形成一种长期、长效而又稳定的合作关系。

4 结语

法治，既是治理的应有之义，亦是民间体育组织治理和有序发展的基础性保障。目前，我国民间体育组织治理法治化，尚面临诸多困境，主要表现在：相关法律体系不够完善，且现有法律法规立法层次普遍较低，民间体育组织法律定位不够明晰；法治理念、法治思维较为滞后，对行政化的治理思维和手段有较强的习惯依赖性；法治化的治理模式亟待创新，纵向维的层级化治理机制与横向维的网络化治理机制尚不匹配，且互为排斥和抵触。这些，决定了民间体育组织治理法治化的渐进性与复杂性。尽管矛盾重重，但民间体育组织治理法治化却是新时代的必然，是任何矛盾与困难阻碍不了的。我们应顺应时代要求和公民社会的体育诉求，加快社会组织“母法”立法，健全相关法律保障体系；培养和强化法治思维，关于以法律武器解决民间体育组织治理过程中的各种矛盾和问题；创新法治方式与模式，围绕民间体育组织这一治理主体，建立一种平等对话、合作互惠、互补共生的新型治理关系和上下衔接、左右贯穿的多元主体参与的治理机制，不断提高民间体育治理的法治化、现代化水平。