中国对外科技援助实施模式与建议

对外援助是我国大国外交的重要手段，具有不可替代的作用。作为援外工作的有机组成部分，科技援外是深化我国与发展中国家科技合作、落实“一带一路”科技创新行动计划、实现联合国2030年可持续发展议程目标、推动科技成果和企业“走出去”的重要抓手，对承担国际发展重任、塑造国家形象具有重要的推动作用。目前，我国已面向发展中国家，建立了中国-非洲、中国-东盟、中国-南亚、中国-拉美、中国-阿拉伯、中国-上合组织、中国-中东欧国家七大科技伙伴计划。同时，依托“一带一路”国际合作高峰论坛、中国与中东欧“16+1”合作机制、中非合作论坛、南南合作框架等多边机制，积极推动科技援外工作。

随着中国对外科技援助涉及领域越来越广、援助对象不断增多、援助力度日益加大，对我国科技援助宏观政策、任务部署和实施举措的系统性梳理和研究，显得尤为重要。本文结合对“十二五”以来，我国对外科技援助实施模式和特点的梳理和分析，就我国下一步对外科技援助实施的战略定位、规划布局、资金投入、优先资助领域，以及具体实施机制等方面，提出了相关政策建议。

一、我国对外科技援助模式与现状

目前，我国对外科技援助已经形成了包含共建国际科技合作平台、实施联合项目研究与技术示范、举办援外技术培训班、开展科技人文交流等几个方面的统筹布局，不断助力与发展中国家巩固关系，形成了具有中国特色的科技援外实施模式。

（一）共建国际科技合作平台

共建国际科技合作平台是开展科技援助与合作的引擎，是聚集和培养高层次科技人才和开展国际合作与学术交流的窗口。其具体内容包括：与发展中国家共建联合实验室/联合研究中心、建立国际技术转移中心、援建海外科教基地等。通过国际科技合作平台的建设，可以帮助发展中国家有效对接国际相关领域的创新资源。本文以科技部援建的国际技术转移中心、中国科学院海外科教中心、农业部援非农业技术示范中心为例进行了深入研究。

科技部援建的国际技术转移中心是政府间共建的国家级技术转移机构，参与方包括中国和发展中国家的科技相关部门，以及企业、科研机构、行业协会等，旨在聚集国际创新资源，打造集技术转移、联合研究、科技展示、科技孵化、技术培训为一体的区域性国际技术转移集聚区。“十二五”以来，我国共与东盟、南亚、阿拉伯国家、中亚和中东欧等国家和地区共建了5个国家级区域性技术转移平台。依托上述平台，举办技术转移与创新合作大会，组织科技专题展和创新合作对接，实施青年科学家交流与合作等活动，实现了我国成熟适用技术在发展中国家的转移转化，既有利于我国技术的输出，也帮助发展中国家和地区解决科技、民生等问题，形成共赢的局面。

从2013年起，中国科学院开始实施“发展中国家科教合作拓展工程”，包括人才培养、中国科学院-发展中国家科学院（CAS-TWAS）卓越中心建设、海外科教基地建设等。截至目前，已在肯尼亚、乌兹别克斯坦、尼泊尔等地建成了10个海外科教中心（见表1），涉及药物研发、生态环境、生物多样性、天文等多个领域，成为优势互补、互利共赢的科技合作开放基地。

2006年，为引导和扶持农业“走出去”，商务部和农业部共同设计了新的农业援非模式——援非农业技术示范中心（以下简称农业中心），由时任国家主席胡锦涛在中非合作论坛北京峰会上对外宣布。截至2016年7月底，已建成的和在建农业技术示范中心数量已经达到26个，其中20个农业中心已建成并进入项目的技术合作阶段和商业化运营期，6个农业中心处于在建和论证阶段。这些农业中心采用了项目建设、技术合作和商业化运营的三阶段管理模式，辅以人员培训、宣传展示等手段，在推动我国农业技术“走出去”的同时，为其他发展中国家农业生产能力建设作出贡献。

（二）开展联合研究与技术示范

联合研究与技术示范是我国开展科技援外的重要方式之一。一方面，通过技术示范将中国的成熟技术输出到受援国，发展中国家实现了对我国成熟适用技术的本土化应用，促进发展中国家经济发展；另一方面，通过技术交流，也提高我国相关领域的技术发展水平。相关发展中国家在特定科技领域具有世界领先水平或者具有丰富资源，开展联合研究也能在高科技领域促进我国科技的发展，打破发达国家的技术壁垒。目前，开展联合研究与技术示范比较典型的项目有国家国际发展合作署管辖的技术援助项目、科技部资助的联合研究项目以及中国-东盟海上合作基金项目等。

国家国际发展合作署管辖的技术援助项目是指综合采用选派技术专家、提供设备、提供智力服务等手段，整合人力资源开发、智力支持、技术服务和转让、管理合作以及提供物资设备和附带工程等综合性要素手段，帮助实现特定的技术目标的项目，是其四大援外项目类型之一。科技部资助的联合研究项目是指针对某一科学技术问题，双方科学家共同开展研究，或针对我国成熟适用技术，在发展中国家开展技术示范的项目。中国-东盟海上合作基金于2011年在第十四次中国-东盟领导人峰会上正式设立，旨在推动双方在海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救以及打击海上跨国犯罪等领域的合作。该基金项目具有资金体量大、服务国家总体外交的特点。

表1 中国科学院已建成的10个海外科教中心

（三）举办援外技术培训班

举办援外技术培训班是提高发展中国家自主创新能力，将“授人以鱼”变为“授人以渔”的重要方式。目前，我国涉及援外技术培训班的部委有商务部、科技部和卫健委等。其中商务部的援外培训规模最大，同时预算还在持续增加。除了提高受援国相关管理水平和技术水平外，商务部开展培训班的另外一个目的是希望通过组织培训班，使学员切身处地感受到中国的文化以及发展能力，从而增加学员对中国的好感度，最终实现我国与各发展中国家的友好关系，推动日后的合作交流。科技部每年的培训规模相比较而言较小，其技术培训班则侧重于技术的输出，希望通过组织培训班，使学员能够获得相关实用知识与技术，提高自身的技术水平，从而推进发展中国家的自主创新能力，以及带动相关机构的科技创新合作。

（四）开展科技人文交流

深化科技人文交流，增进科技界的互信和理解，是推动国际科技创新合作的基础。我国科技援外着眼于受援国关注点，将提高发展中国家自主创新能力作为推动其可持续发展的根本之策，赢得受援国认可，建立了稳定的科技合作关系。

据不完全统计，国家和部门层面与发展中国家的科技人员交流计划主要涉及科技部、中国科学院、国家外国专家局、自然科学基金委员会、教育部等部门。科技部设立了“发展中国家杰出青年科学家来华工作计划”和“与发展中国家政府间交流项目”，前者主要用于资助发展中国家青年科学家来华开展半年或一年的科研工作，后者主要支持双边科技联委会下的短期人员交流活动。中国科学院实行的与发展中国家人员交流相关的项目有中国科学院国际人才计划（PIFI计划）、中国科学院特别交流计划。其中PIFI计划资助对象为全球范围内的优秀科技人才，主要资助国际杰出学者项目、特需外国人才项目、国际访问学者项目、外国青年学者津贴项目、国际博士后项目、国际博士生项目、国际硕士生项目七类。中国科学院特别交流计划旨在加强与具有独特创新能力和人才优势的国家（地区）开展精准和高水平的科技合作，面向国家战略需求，以我为主，有选择性地开展科技合作。国家外国专家局依托“外国文教专家聘请计划”等，支持高校开展引进外国人才工作。国家自然科学基金委员会主要以基金项目的形式开展与发展中国家的人员交流，旨在更好地促进其科学基金项目的实施，其交流时间、人数、资助金额等根据具体项目而定。教育部于2016年发布《推进共建“一带一路”教育行动》，设计了“丝绸之路”留学推进计划、“丝绸之路”合作办学推进计划、“丝绸之路”师资培训推进计划和“丝绸之路”人才联合培养推进计划等，作为共建“一带一路”的支撑性举措，开展人才培养培训合作。

二、我国对外科技援助模式的特点

以商务部、中国科学院、农业部、外交部等机构开展的对外科技援助工作为例，我国对外科技援助具有以下几点特征。

一是搭建了具有中国特色的、有效促进与发展中国家科技创新合作的基地与平台。目前已形成的基地和平台基本上没有国际经验可借鉴，无论是从机制还是管理模式上，均需摸索前进，具有较强的创新性。例如，中国科学院海外科教中心依托中国科学院各研究院所，建立境外分支机构，以实现支撑联合研究、人员培养和交流的一体化合作网络平台。农业部的援非农业技术示范中心将农业中心分为项目建设、技术合作和商业化运营等三个阶段进行管理，成为引导和扶持农业“走出去”的重要平台。科技部的国际技术转移平台以区域为依托，建立区域性技术转移平台，并通过举办技术转移与创新合作大会、组织科技专题展和创新合作对接、实施青年科学家交流与合作等方式，实现我国成熟适用技术在发展中国家的转移转化。

二是对外技术援助工作已经形成了一定的合力。例如，中国科学院海外科教中心在依托中国科学院运行经费的同时，积极争取国内外其他资源的支持。其中，中-非联合研究中心在肯尼亚的基础设施建设总经费由商务部资助，同时非方承担基础设施日常运行费用。中-斯联合科教中心获得了商务部援外项目“中国-斯里兰卡水技术研究与示范联合中心”的支持，同时斯方进行了资金和土地方面的配套。中国-东盟技术转移中心除了依托科技部资金外，广西自治区人民政府还对其进行了人力、物力资源的大力支持。此外，广东省科技厅、广西自治区科技厅还设立了广东省发展中国家技术培训班项目、百名东盟青年科学家来华入桂工作计划等，与国家级对外科技援助项目相互补充，形成合力。

三是开展了各有侧重的援外技术培训班。商务部以实现我国与各发展中国家的友好关系为主要目的，开展了大量的援外培训班。由于体量巨大，经费充足，商务部为其援外培训班制定了详实的执行制度及经费管理办法，对单个学员的资助额也较大，包括对实习交通费、国际机票款的资助。科技部以促进发展中国家的自主创新能力为主要目的，开展了少而精的援外技术培训班，其对质量要求更高，但同时资助标准也较低。

四是我国与发展中国家的科技人员交流合作已经呈现出多元化、多层级、广覆盖的体系特征。科技部主要支持发展中国家杰出青年科学家来华工作以及开展政府间交流项目，侧重于推动政府间交流合作，同时聚焦于青年科学家；中国科学院依托中国科学院国际人才计划（PIFI计划）、中国科学院特别交流计划，推动其院属机构的人员交流；国家外国专家局依托“外国文教专家聘请计划”等，支持高校开展引进外国人才工作；国家自然科学基金委员会主要以基金项目的形式开展与发展中国家的人员交流，旨在更好地促进其科学基金项目的实施；教育部实施了“一带一路”教育行动，重点开展人才培养培训合作。

三、对我国开展对外科技援助的政策建议

随着我国综合国力的提升以及发展中国家对科技发展的需求与日俱增，对我国的科技援外工作提出了新要求。尤其是“一带一路”科技创新行动计划的提出，使科技援助与合作进一步成为我国推进“一带一路”建设的重要抓手，成为中国大国外交的重要内容。在科技创新驱动作用越来越凸显的今天，科技援助已经成为“造血”功能最显著的对外援助方式。应从以下几个方面做出新的谋划和布局。

（一）深刻认识科技援外的重要性，适时提升科技援外的战略位势

进入新世纪以来，越来越多的发展中国家充分认识到科技对经济社会发展的重要性。目前科技援外的重要性在我国还远未得到有效关注。建议加强与相关部门的协调，在“一带一路”的战略机遇期，推动提升科技援外的战略位势，扩大和加深对发展中国家科技援助的内容、范围与层次，发挥科技援外在整体援外工作中“四两拨千斤”的作用。

（二）在开放创新的国际背景下，抓住机遇启动中国对外科技援助总体规划布局

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态和全面深化改革的启动阶段，科技体制改革、“一带一路”倡议、“创新驱动发展战略”等的提出，使我国的对外科技援助面临新的形势，有了新的发展方向和要求。目前，科技援外工作尚未制定专门的战略规划，而是“散落”在各个层级、各个时期的规划与战略中，带来了各部门之间协调沟通的成本，影响了援助的实施和效果，不利于科技援外进一步有效推动。2018年，我国成立了国家国际发展合作署，这将有利于从管理体制上统筹协调援助领域的各项工作。建议针对“十三五”时期国际国内的战略环境，以专业方式做好科技援助领域的顶层设计，提出面向未来的对外科技援助战略规划，找准对外科技援助的定位，夯实对外科技援助的顶层设计与布局，凝练援助的总体目标、阶段目标、主要方向与内容。同时，结合国家科技体制改革进程，构建与科技计划相互补充、相辅相成的具体援外工作推进计划，同时做好制度建设和监督评估工作。

（三）建立与对外科技援助需求及重要性相匹配的资金投入机制，提升科技援助的广度和深度

在全球科技革命和产业变革的趋势下，发展中国家对科技援助的需求迅猛增长，各主要发达国家在科技援外方面的投入力度也大幅提升。例如，英国国际发展署（DFID）和商业、创新与技术部（BIS）自2014年起设立牛顿计划，预计在五年间面向发展中国家每年援助7500万英镑资金，支持15个伙伴国家开展科研创新活动。与此相反的是，科技部年度决算数据显示，我国的科技援助资金自2011年起八年间仅略有增长，资金总额也仅在1亿人民币左右。从对外援助公共财政资金分配情况看，年度科技援助资金占我国对外援助资金的比例不到1%，这与全球科技创新发展趋势及受援国需求严重不符。资金不足导致科技援外的广度和深度受到影响，使科技援外效果和影响力大打折扣。建议建立科技援外经费增长机制，加大科技援外的战略投入。同时引入政府和社会资本合作模式，拓宽科技援外的资金来源和使用机制，以满足日益活跃的对外科技援助需求。

（四）优化科技援外领域重点内容，加强科技创新政策机制援助，传播“中国经验”

研究发现，我国对外科技援助领域主要分布在农林牧渔业、能源行业、医疗卫生、信息技术业等“硬科学”领域，在推动科技创新战略、政策、评估等软科学领域援助布局上几乎是空白。建议重视对科技援外政策类项目的支持，以“中国经验”带动受援国经济社会发展。如资助科技创新政策合作与交流类科技援助项目，帮助受援国开展中长期科技创新战略政策研究、规划编制，以及科技创新评估工作等；加强对高新科技园区援建类项目的支持，推广中国在高新区建设、运营方面的经验；面向“一带一路”国家共建“软”科学联合实验室，为传播中国理念与方法提供平台和基地。

（五）以基地—项目—人才援助为抓手，全方位多角度促进科技援外发展，提升科技援外的综合效应

在新形势下，建议围绕“基地—项目—人才”，进一步布局和强化科技援外工作。在基地方面，建议加强我国各部委之间的合作，联手援建联合实验室、联合研究中心、技术示范基地等。基础设施投入和科技“软援助”并重，充分发挥基础设施长效运营效应，达到“1+1＞2”的效果。

在项目方面，建议加强科技技术示范与技术服务。选择农业、新能源、医疗医药、信息、石油化工等众多领域的先进适用技术，在发展中国家建立技术示范基地，派出专家进行技术指导与服务，开展特定技术合作项目咨询。同时，支持开展联合调查类项目，包括科技创新政策活动调查、政府体制改革建设调查等，为支持发展中国家建设方案的决策制定，及我方外交政策提供决策依据。

在人才方面，建议丰富人才培养模式。参考英国“牛顿基金”多层次、多元化的资助机制，在发展中国家杰出青年科学家来华计划下，增设博士研究生及博士后研究人员来华计划，推广初级研究人员交流计划及高级研究人员互访计划等，拓展人才培养的层次和广度。同时，积极拓展科技援助培训工作，以来华培训、境外培训、短期考察培训和中长期专题研修等多种形式推进培训工作。培训内容除涉及相关的技术内容外，也包括对科技创新政策、规划、管理经验的交流与传播。通过培训班项目，既为发展中国家培养专业技术人才，也奠定与发展中国家未来的科技合作人员网络关系。