新时代西部大开发的机遇和使命

陈耀

经过二十年西部大开发，西部地区已经进入高铁时代，生态环境得到很大改善，产业、民生、教育、扶贫攻坚等都取得很大成就。但也必须看到，当前西部地区发展仍然很不充分，西部地区内部发展也很不平衡。解决发展不平衡、不充分矛盾，应当仍然是国家发展战略和区域政策高度重视的问题。

西部大开发的第三个十年，西部将承担新的使命，即大开发、大保护、大开放和高质量发展。大保护在新的西部大开发指导意见里已被“置顶”，而大开放则是第三个十年西部发展一定要做实、做透的大文章。高质量发展体现的是一种新的发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享，其中主要还是创新。

1999年6月17日，时任中共中央总书记江泽民在西安召开的西北五省国有企业改革发展座谈会上宣布，要实施西部大开发，抓住世纪之交的机会，加快西部发展，特别是西部大开发，所以说，西部大开发的号角是在陕西吹响的。

二十年，两个十年，面对西北大开发，我们还要问一问，它从哪儿来，到哪儿去？这是学术研究要思考的哲学问题，所以，我开始起了一个历史逻辑的命题，后来想一想，还是总结一下经验，再看看新时代西部开发有什么样的挑战和机遇以及西部在新格局中将承担怎样的使命。

西部大开发有没有突破“胡焕庸线”？

二十年前，中央在世纪之交提出西部大开发，是为了推进区域均衡发展，现在叫协调发展。除此之外，还有一个历史逻辑，这就是小平同志讲的“两个大局”。改革开放要让一部分人、一部分地区先富起来，先富带后富。沿海率先发展，这是一个大局，发展到一定时期推进落后地区的发展，这又是一个大局。西部大开发就是要解决地区差异问题，这就是西部大开发的初衷。

其实西部大开发还有一个命题，就是“胡焕庸线”。“胡焕庸线”是中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分我国人口密度的对比线 ，最初称“瑷珲-腾冲一线”，后因地名变迁，先后改称“爱辉-腾冲一线”、“黑河-腾冲线”。这条线从黑龙江省瑷珲（1956年改称爱辉，1983年改称黑河市）到云南省腾冲，大致为倾斜45度基本直线。线东南方36%国土居住着96%人口，以平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主要地理结构，自古以农耕为经济基础;线西北方人口密度极低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下。

“胡焕庸线”在某种程度上也成为目前城镇化水平的分割线。这条线的东南各省区市，绝大多数城镇化水平高于全国平均水平;而这条线的西北各省区，绝大多数低于全国平均水平。这条线李克强总理也是多次问及，有没有突破这条线？我们衡量西部大开发到底是一个什么样的成效，也可以看看有没有越过这条线。

总的来看，经过这些年西部大开发，政府加大区域协调力度，加快缩小东西部差异，西部地区已经进入高铁时代，生态环境得到很大改善，产业、民生、教育、扶贫攻坚等都取得很大成就。但也必须看到，当前西部地区发展仍然很不充分，西部地区内部发展也很不平衡。解决发展不平衡、不充分矛盾，仍然应当是国家发展战略和区域政策高度重视的问题。

西部大开发的宝贵经验

西部大开发二十年，我们做了很多正确的选择，主要包括四个方面。

首先，西部大开發的初衷是正确的，即再造一个山川秀美的新西部。

江泽民总书记当年讲，要经过一代又一代人的艰苦奋斗，再造一个山川秀美的西北地区。二十年来，西部各地坚持退耕还林还草，小流域水土流失治理，还有西北的沙漠化、西南的荒漠化治理，生态建设一直摆在很突出的位置。显然，这与习近平总书记的生态文明思想是高度契合的。退耕还林还草与西部开发从经济学的逻辑上讲是成立的，与习近平总书记所说的“绿水青山就是金山银山”也是高度契合的，保护生态环境，就是保护生产力，就是这个道理。

第二，国家或者政府力量始终在为西部打基础、造环境，培育内生增长动力，审慎区分与市场作用的边界。

新中国成立后，改革开放之前，西部大开发也有过两次，即“一五”时期和三线建设时期，国家把大量的投资建设重点转向内陆。“一五”时期主要在西北，三线建设主要规划在西南地区。改革开放后，国家逐步地按照市场经济办法解决地区差距问题，但市场力量会导致“马太效应”，穷的更穷，所以政府要干预。当然，政府干预也有边界，不是说什么都干预。西部大开发头一个十年，主要是打基础，搞基础设施、交通、水利、能源建设;第二个十年，主要是以培育自我发展能力，培育内生增长动力。应当说，这是改革开放后中国解决区域差异问题的重大进步，是国家区域政策日益成熟的标志。

第三，对口援助，就是发达地区对不发达地区、对西部实施对口援助、对口帮扶。这是我国促进西部落后地区发展的有效政策工具。这个工具有纵向的，即国家通过财政转移支付;也有横向的，即发达地区把他的一部分财力拿来支持西部发展。当然不仅只是资金，也出人出物。这就是我们的体制优势，在促进西部开发、缩小东西差距上，这种优势得到充分体现。而且，不仅是西部大开发，精准脱贫扶贫，重大灾害恢复重建，我们也是通过政府的力量、通过对口的力量来实现，汶川地震灾后重建三年基本上就恢复了，就完全是体现了我们制度上的优势。

第四，发挥优势、突出特色、分工合作、分类指导，是推进西部大开发的政策导向和工作原则。这种原则遵循了经济学的空间配置资源的规律，避免了无序竞争、同质竞争，提高了效率。西部地区要积极培育特色优势产业，要根据各自的资源禀赋、区位条件，发挥比较优势，突出特色。下一步，国家在分类指导上可能还会更精准、更细致，会根据西南、西北的差异以及西南内部、西北内部的差异，做出更细的引导。

西部大开发的挑战和机遇

进入新时代，西部大开发面临很多机遇，但也有更多的挑战。

第一，外部环境的变化。现在中国经济进入到下行通道，经济下行压力大。东部产业往西部转移，对西部来说曾经是一个机遇。但是，现在西部的人工成本也上来了，比东南亚国家，像越南、柬埔寨、泰国、印度劳动力成本都要高很多，东部的很多产业于是就直接转到了东南亚。现在化工产业也正从东部撤离，响水爆炸以后，沿江一公里化工企业该关的关、该迁的迁，按说对西部来说也是好时机，但是，从国家大的环境来看，对这方面产业的约束也是越来越紧，我们也不可能去承接这种污染型产业。所以，这些问题对我们是非常大的挑战。

第二，国家战略尤其是区域战略的重大调整。新时代的国家战略，我把它归结为“三群两带”。“三群”即京津冀协同、粤港澳大湾区、长三角一体化，“两带”是长江经济带和黄河生态带。其中，黄河不是经济带，不像长江有水运功能、港口码头、沿江产业布局，它主要发挥水资源和生态功能。

在这样一个大的战略下，应该说我们西部地区的发展面临着这样一个挑战，也说机遇，机遇现在也很多。

一是“一带一路”向西开放。2014年以来，开放就成为西部各地发展的主旋律。国家发改委最近出台了建设西部陆海新通道的政策，通过开放来带动未来的西部发展，这是一个机遇。

二是西部内陆腹地体现了中国作为大国经济的韧性。无论外部环境如何变化，只要有广阔的内陆腹地这个回旋余地，通过拉动内需，也同样能够渡过难关。

三是新一轮技术革命带来跨越机会，比如贵州大数据。西部很多地方都可以借这样一个机会来跨越，不再走传统的发展路径。

西部大开发的第三个十年，西部将承担新的使命。我将其归结为“三大一高”，即大开发、大保护、大开放和高质量发展。西部发展除了继续推进大开发，目前大保护在新的指导意见里已被“置顶”。大保护包括流域恢复治理，包括对污染型企业的调整等等。

大开放是第三个十年里西部发展一定要做实、做透的大文章。现在重庆这方面做得不错，打造内陆开放高地，每一条都是做得很实。西安提出来“三个经济”也是大开放。

高质量发展体现的是一种新的发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享，其中主要还是创新上。高质量发展主要抓中心城市引领，最近中央特别强调中心城市的作用，要给中心城市有灵活的土地管理政策，要给它更多的发展空间。西安这几年做得不错，也在“抢人大战”中赢得关注，抢人、抢资，有了人才和资本，就能提升中心城市的作用和能力。

作者简介

陈 耀 中国社会科学院西部发展研究中心副主任、博士生导师，中国区域经济学会副会长兼秘书长。本文根据作者在陕西省社会科学院“新时代 新西部 新格局——纪念西部大开发二十周年学术研讨会”上的主旨报告整理。