中国警察职业化的概念生成、理论意蕴与建设要点

源于英国，已有190多年历史的警察职业是众多普通职业之一。世界警务变革推动了警察职业化，我国亦不例外。由于警察职业在社会治理中有一定的特殊性，各国都较为重视。新中国成立后我党非常重视公安警察队伍建设，但以中央之名正式提出“职业化” 命题始于2014年，是党的十八大以来法治队伍建设的重大理论创新成果之一。坚持党对公安工作的绝对领导，是我国警察职业化建设的核心，也是与西方国家所标榜的警察中立最本质最根本的区别。职业化不是“福利化”，职业素养和专业水平是职业化建设的最终落脚点。

警察职业及其职业化都发端于欧美。由于“职业化”之词有一定的特殊性，因此以往在公安学学术界鲜有提及或较为慎言。2014年10月党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》明确提出了“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”的要求。在依法治国背景下，中共中央公开提出我国政法队伍“职业化”建设命题，是对包括公安警察在内的队伍建设理念的重大创新之举，其意深远。

警察职业化命题已然提出，全面深入研究具有我国特色的警察职业化问题，是学术界特别是公安学术界当然的责任，然笔者通过中国学术期刊网络出版总库等查询发现，近五年来有关警察职业化（或公安职业化）的相关公开文献不足30篇，从数量到质量，学术界都相对寂寥。在不多的研究成果中有的只是关注职业化的某个侧面，如治安民警、派出所民警的职业化；有的则是讨论公安教育与职业化的关系；有的论证偏于强调警察执法风险和相关待遇。公安职业化的内涵界定依然模糊，可以说我国的警察职业化问题研究还处于起步探索期。

警察职业化建设的推进也与警察个体密切相关，笔者利用教学工作的“地理优势”，在授课时通过问卷对我省在职培训民警进行了“您对国家提出的警察职业化了解吗？”的问卷调查，在784份有效问卷中回答“不了解”的273人，占34.82%，回答“一般了解”的453人，占57.78%，回答“了解”的58人，仅占7.4%，这一“有趣”的异常现象让人深思。为此，本文从警察职业产业及发展的历史简要回顾为切入点，对我国警察职业化问题进行探讨并求教于方家。

一、警察职业化的历史及进程概念厘定

我国2009年版《辞海》中没有“职业化”的词条。“职业化”也是一个争议不休的概念，例如社会学家威尔伯特·墨尔认为：职业化是一个发展过程，包括渐进的几个阶段，即工作、职业、正规化的组织、要求教育的组织、倾向服务的组织以及享有自治权的组织。［2］1964年哈罗德·威伦斯基在《美国社会学杂志》上发表了题为《全员职业化》的文章，将职业化的发展分为五个阶段：（1）要拥有一定数量、全日制的从业人员；（2）需建立旨在培训从业人员的专门学校；（3）成立职业组织；（4）应寻求诸如皇家特许或其他形式的法律保护；（5）须制定职业道德。这一观点后来也被许多学者广泛地引述为职业化的基本要素。［2］

“警察”一词属舶来品，最初的含义是指都市的统治方法或都市行政。在现代，警察的含义一般是指具有武装性质的维护社会秩序、惩治犯罪、保卫国家安全的国家行政力量。1790年法国根据《人权宣言》建立了市政警察，1800年拿破仑建立巴黎警察总局。1829年4月有“现代警察之父”誉称的英国内政大臣罗伯特·比尔向英国国会提出了“关于改进大都市市内及周围地区警察的议案”（史称罗伯特·比尔法案），法案通过后大伦敦警察厅的建立是国内外警学界公认的近代警察建立的正式标志。［3］（P5）

罗伯特·比尔在创设“职业警察”之初就提出了著名的“警察十二条原则”，首开全球警察职业建设先河，主要有：警察应以军队为榜样，建成一支稳定的行之有效的队伍；警察必须在政府的控制之下；减少犯罪证明警察的效率与效益；发布犯罪统计是警察的基本工作；以时间和地域科学分配警力；制怒、宁静、有礼是警察质量的根本保障；以形象赢得尊重；招募、训练适当人选是执法之本；公众安全需要每个警察挂牌服务；警察首脑机关必须接近公众；警察需先见习，后上岗；以警察掌握的犯罪记录作为分配警力的依据。这12条原则至今已有190多年的历史，可以说有些仍不过时，如用减少犯罪证明警察的效率与效益；警察应制怒、宁静、有礼等。

然而率先探索现代警察职业化之路的是美国，其核心人物是加利福尼亚州伯克利市警察局长奥古斯特·沃尔默。沃尔默在20世纪60年代的第三次警务革命中发挥了重要作用，推动了美国警察职业化进程，在摆脱地方腐败政治对警察的控制，使警察成为独立高效的队伍，强化教育培训等方面做出了巨大贡献。沃尔默认为第三次警务革命的核心词是“警察与政治的分离”及“强调警务工作不受地方政权的干扰”。［4］沃尔默在伯克利警察局创建了第一个刑事科学实验室，由刑事技术专家对犯罪进行科学鉴定；最先把测谎仪用于犯罪侦查；首倡在警务中使用汽车、车载无线电台、电话，建立起了报警求助快速反应机制等。栗长江认为沃尔默是警察职业化发展时期改革派的代表人物，其改革路径将职业化进程向前推进了一大步。［5］袁广林则是从专业化角度认为沃尔默为美国警察专业化运动做出了革命性贡献，是“最先将科技成果应用到警务工作中的开拓者”［6］。

从全球范围看，警察职业产生后其职业化历程一直以“警务革命”方式在动态变化发展，史称“四次警务革命”。第一次，罗伯特·比尔建立英国伦敦大都市警察（1829—1920）；第二次，美国的警察专业化运动（1920—1930）；第三次，欧美各国的警察现代化运动（1930—1970）；第四次，欧美各国的“新警察模式改革”，又称“社区警务运动”（1970年至今）。第五次“警务革命”会以什么为标志？又将始于何时？至今尚没有定论。有学者曾预言应以情报导侦为标志，从我国当下公安工作现状和趋势看，这种预言有可能会成真。应当承认随着我国改革开放和对外警务交流的频繁增多，第四次“警务革命”对我国公安工作也产生了一定影响，或者说我国公安工作的某些改革既坚持了中国特色，又与国际警务发展相契合，如“中国特色的法治建设模式与‘枫桥经验’之间具有内生性、衍生性和共生性”［7］，以新时代“枫桥经验”为引领的“百万警进千万家”活动就是我国独创具有中国特色的社区警务运动，这也为世界社区警务运动的发展提供了最鲜活的中国实践样本。

纵观西方警察职业的萌发和职业化发展过程可以将其作以下归纳。第一，近代警察发端于西欧，与当时的社会生产力迅速发展和由此产生的复杂治安状况密切相关；第二，警察在预防犯罪、打击犯罪、强化对公众服务的职能方面时有变化且来回摆动；第三，西方国家从警察职业产生之初就较为重视入职标准和严格的培训与管理；第四，警察职业化与世界警务变革非一人之力一国之功；第五，西方国家声称警察政治上的所谓中立性，这点我国与之截然不同。

2011年3月公安学正式成为国家一级学科后，公安学术界的研究者们怀揣着对警察职业朴素的情感，也相继展开对警察职业化问题的讨论。例如杨中华认为警察职业化是指警察职业状态的标准化、规范化和制度化，是警察依法行政和警察权能合理运用的基本前提，是提高警察职业的政治意识、法律意识和职业道德素养的根本保障。［8］刘建昌、周俊认为所谓公安职业化，是指警察职业所要求的工作状态、工作程序、工作标准的规范化，是与警察这一职业特点相适应的职业化素养、职业化行为规范和职业化技能的基本要求。［9］王文菡则认为，公安职业化就是在公安队伍建设过程中，以职业形成和完善为目标，实现公安队伍职业素养专业化的基础上的制度化、体系化。［10］不难看出公安学界的研究观点有相同或相近之处。

对“警察职业化”的内涵，笔者没有定义之力，只能粗浅地理解为：警察职业化是在国家相关法律、政策支持和保障下，职业发展达到某种成熟程度的一种理想状态，是警察职业积极适应社会现实发展需求和动态变化趋势，履职中需达到较高水准的标准化、规范化、制度化的职业状态。

二、中国警察职业化概念的提出及其历史背景

同任何新制度的出现一样，我国的警察制度和警察职业，也离不开当时特定的社会背景和思想渊源，离不开一大批有识之士对“救国”之路的艰苦探索，而第一个勇敢的试水者则是“中国近代警察制度的重要奠基人”黄遵宪。［11］“西方法律教育观念的吸收，对现代法律的职业化进程起到了促进作用”［12］，警察职业化亦不例外。

光绪三年（1877）至七年（1881）黄遵宪出使考察日本，对警察制度有了初步的认识，光绪二十三年（1897）三月，黄遵宪回国后赴湖南就任长宝盐法道并署理湖南按察使，到任不久即向巡抚陈宝箴提出设立保卫局的建议，在陈宝箴的支持下，光绪二十四年（1898）六月初九日保卫局正式开办。光绪二十八年（1902）四月，时任北洋大臣直隶总督的袁世凯首先于保定创设警务总局，这也因此被众多研究者认为是我国警察制度的开端。

中华人民共和国公安部成立于1949年11月5日，作为一支具有武装性质的人民民主专政队伍，就必须要有队伍建设的基本标准，“德才兼备，又红又专”曾是十一届三中全会前我党既定的干部队伍建设的根本方针，自然也适用于警察队伍。1982年1月，在《中共中央关于加强政法工作的指示》中提出了“有计划地实现政法队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。1983年7月，公安部结合当时的时代特征，又提出了公安队伍“革命化、现代化、正规化”的建设目标。

1984年10月12日在中国人民公安大学成立大会上，时任中央政治局委员、中央书记处书记的习仲勋同志代表党中央和国务院到会并发表重要讲话。他明确指出中国人民公安大学要为公安队伍的革命化、现代化、正规化和军事化建设服务。在坚持“革命化”这一根本属性的同时，习仲勋同志也针对公安工作的特点进行了思想创新，对日后公安工作相关理念的不断丰富发展起到了重要的孵化作用，也为后来警察“职业化”的提出起到了思想解放作用。

2008年5月公安部直属机关开展“大学习、大讨论活动”，首次提出要“着力提高公安队伍的职业化水平，不断推动公安事业的进步与发展”，这是公安队伍“职业化”第一次被正式提及。

在十八届四中全会后，2016年11月2日，中共中央在印发的《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》中再提“坚持中国特色社会主义政法队伍正规化、专业化、职业化方向”。2019年1月，在中央政法工作会议上，习近平总书记在讲话中强调要“加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，履行好维护国家政治安全，确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务，以优异成绩迎接中华人民共和国成立70周年”。

三、中国警察职业化的理论意蕴

中央提出“中国特色社会主义政法队伍正规化、专业化、职业化方向”为中国警察职业化指明了方向，可从以下三个角度进行解读。

（一）服务于依法治国的伟大战略布局

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。我党历来重视法治工作，2012年，党的十八大围绕全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的战略目标，明确提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设“新十六字方针”；2013年，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将推进“法治中国建设”作为全面依法治国和全面深化改革的重要任务；2014年，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；2017年，党的十九大进一步确立了“推进全面依法治国，建设法治中国”新的历史方位，开启了新时代拓展中国特色社会主义法治道路的新征程。全面依法治国离不开包括公安机关在内的优秀政法队伍，它是建设新时代中国特色社会主义法治国家的基础性、先导性工程，警察职业化理念的确立及快速有效推进是解决认识模糊和“本领恐慌”的金钥匙。

（二）完成维护政治安全首要任务之必须

政治安全主要是指一个国家由政权、政治制度和意识形态等要素组成的政治体系，相对处于没有危险和不受威胁的状态，以及面对风险和挑战时能够及时有效防范、应对，从而确保国家良好政治秩序的能力。政治安全是我国国家安全的根本，核心是政权安全和制度安全，最根本的就是维护中国共产党的领导和执政地位,维护中国特色社会主义制度。［13］

中华人民共和国七十多年的历史早已告诉我们，意识形态领域的斗争不但错综复杂，而且也从未停止过。进入21世纪，在中华民族不断实现中国梦的伟大历史进程中，一方面，以美国为首的西方国家和追随者不断加大遏制我国的发展，不断变化调整策略对我国进行意识形态的渗透和民族分裂活动，一些政客竭力对我国进行“污名化”，用所谓西方的标准和评价体系对我国事务说三道四、评头论足。另一方面，改革开放四十多年来，我国的经济社会取得了巨大成就，与此同时，利益格局也出现了较大调整，人民群众的利益诉求和思维言行也表现出以往所没有的独立性、选择性、差异性，各种思潮和各色人物也借机杂陈并竞相发声，有些甚至干着既谋权又谋名的“美事”，如已被我国司法机关依法公开查处的一些网络大V和所谓“民运领袖”“工运领袖”等。同时一些错误思想观点特别是西方“宪政民主”、新自由主义、历史虚无主义等伺机冒头，妄图挑战马克思主义的指导地位，攻击否定党的领导和我国政治发展道路，政治安全形势错综复杂。维护国家政治安全是公安机关的首要职责，东欧剧变、苏联解体、“颜色革命”“影子政府”是最好的前车之鉴，只有品质纯、业务过硬的警察队伍才能顺利履行好首位任务之责。

（三）全面提升公安机关能力建设之使然

“国家安危，公安系于一半”，这是公安部成立之初周恩来总理的殷殷嘱托，也成为全国公安民警永远共同坚守的职业初心。2017年9月26日习近平总书记在国际刑警组织第86届全体大会发表主旨演讲时说：“当前，中国社会安定有序，人民安居乐业，越来越多的人认为中国是世界上最安全的国家之一。”数据显示，我国每10万人命案发案数为0.7起，与有“世界上最安全国家”之称的瑞士相当［14］，2019年全国刑事立案下降41%，八类严重暴力案件下降10.3%［15］，安全已成为中国向世界展示的一张靓丽名片。但影响我国社会安全、事关百姓幸福感的各种治安问题还大量存在，有的影响还极为恶劣，造成的后果也较为严重，可以说刑事犯罪的技术化、职业化、专业化趋势早已凸现。同时随着国家改革逐步走向深水区，新老矛盾相互影响，各种利益诉求和社会矛盾交织叠加，公安机关防范化解重大社会稳定风险的难度也在加大。而推进职业化有利于公安机关全面加强提升能力建设水平，优化公共安全服务供给能力，使安全的名片更靓丽。

四、中国警察职业化的建设要点

警察职业化建设是一项长期的、复杂的、繁重的任务，在具体推进中应把握以下要点。

（一）职业化建设的核心：党对公安工作的绝对领导

坚持党对公安工作的绝对领导是我国警察职业化建设的核心，这也是我国警察职业化有别于西方国家警察职业化及其标榜的所谓警察中立最本质最根本的区别。公安机关是党和人民手中的“刀把子”，坚持党对公安工作的绝对领导是严肃的政治问题，始于中央特科90多年的公安工作风雨历程早已证明了这一点。2019年1月颁布的《中国共产党政法工作条例》第3条规定：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行专政职能、管理职能、服务职能的重要方式和途径”；第6条第1款规定：“坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程。”政治建警是我国公安队伍建设的首要原则，是坚守警察职业化建设的核心，从而起到防止“西化”的效果。

（二）从总体国家安全观视角看待职业化建设

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。2016年12月9日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于加强国家安全工作的意见》。党的十九大报告又进一步提出了要“完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设”。2019年1月，中央在《中国共产党政法工作条例》第6条中规定：“坚持总体国家安全观，维护国家主权、安全、发展利益。”国家安全事关民族复兴之伟业，在“总体国家安全观”框架中，公安机关承担着保障政治安全、社会安全稳定的重大责任，必须秉持以人民为中心的发展思想，思考新的职能、职责定位，对相关职业化制度体系建设进行思考，使警察职业化建设水平能与之相适应。

（三）职业化建设的内涵

警察职业化建设是由国家主导，以法律和制度为依托进行的，其内涵极其丰富也较为复杂，主要包括：招录培养制度，职业保障制度，包括执法勤务警员职务序列和警务技术职务序列改革、民警抚恤优待和因公负伤救治“绿色通道”制度、警察人身安全意外伤害保险制度、超时津贴制度、按时体检和带薪休假制度、心理健康保护、对特殊警种人才的待遇政策等；法律和规章的特殊保护制度；以对党忠诚为核心，业务能力提升为基础的职业培训制度；职业监督和职业淘汰制度。

我国的警察职业化必须有鲜明的本土特色、时代特色，需要有符合我国人民警察性质的职业特点的管理制度体系，不断提升公安职业队伍的管理水平。一方面，要在现有各制度框架基础上，以改革创新为动力，不断探索、完善队伍管理制度，这是激发民警队伍的生机活力，提升队伍职业素养的重要途径，如薪酬、休假、晋升及与警龄相关的退休工资待遇等制度；不断固化警察荣誉制度，旗帜鲜明地依法支持、保护民警的职业行为。另一方面，也要积极适应全面从严治党和全面从严治警的新要求，深入推进公安队伍党风廉政建设。公安机关不是警察败类上演“无间道”的舞台，及时剔除害群之马，维护警察职业队伍的纯洁性，也是职业化建设的重要环节。

（四）职业化建设的基层责任

基层警察是指位于公安机关组织架构中最底层，经常在一线或各种现场直接处理涉警案事件，或直接与百姓面对面的民警，如刑警、交警、派出所社区民警等。职业化是引领警察队伍走向高素质的重要一环，但职业化不是“福利化”。在中央顶层设计明确后，其关键是公安机关基层民警的现实状态和基层公安机关主官的认知及管理水准。从组织架构看这种责任主要应体现在对民警严格的教育管理，防止因违法犯罪被硬淘汰事件出现；强化民警岗位执法职业能力训练，降低执勤时的因公伤亡率，加强对警力的科学配置使用和心理疏导，防止“过劳死”，有效阻断软淘汰。有研究者通过对近600名民警心理压力测试发现，精神压力偏高的占32.92%，精神压力十分大的占6.55%，其中分值达到最高的有10人。［2］从警察个体而言，必须对警察职业的人身安全风险、身心健康风险、组织与纪律风险、执法风险、家庭安全风险及舆论风险等有全面正确的认知［16］，固化和强化与警察身份及警种岗位相适应的各种能力，防止“被标签化”，成为名副其实的优秀警员。

（五）持续强化警察职业素养

法治专门队伍正规化、专业化、职业化三者内在关联性非常密切，正规化是基础，专业化是行业优势，职业化则是以专业技能对专业化的实现或垄断，而“三化”建设的落脚点应是“职业素养和专业水平”。职业素养和专业水平从宏观上应包括职业意识、职业能力、职业声望等，它们紧密相连、互为依存，难以割舍，在执法实践中它们并非抽象的概念表述，在警察执法的“红与黑”、得与失之间都不难看见职业素养和专业水平的影子。例如在湖南怀化市新晃“操场埋尸案”中，因循私枉法、玩忽职守被判处刑罚的公安民警就有8人之多［17］，令人震惊。早在2012年我国修订的《治安管理处罚法》就已将1987年颁发的《治安管理处罚条例》中的“训诫”处罚予以废除，但在2020年初，有关派出所和民警却依然使用了“训诫”措施，这种明显的低级执法错误令人叹息。道高一尺，魔高一丈，警察必须是智者，必须用优秀的职业素养和专业水平为支撑，敢于与危险较量、与死亡对话。一名优秀警察的职业素养是：职业认同、职业欣赏、职业能力、职业担当、职业奉献。

（六）努力提高警察的职业认同度

职业化建设与各项激励优惠政策固然相关，但警察个体对其职业的内心认同更为重要。笔者曾以“您会让您的子女也从事警察职业吗”为题对基层民警进行过问卷调查，在参加问卷的335人中选择不会的204人，占61%；选择会的24人，占0.8%；选择难说的107人，占32%。不愿意让子女从事警察职业的原因固然是多方面的，但占比如此之高，令人深思。在“不会让子女从事警察职业”的七个原因选项中，位列前三的分别是：“太忙、太累”的占50%，“易受气、不受尊重”和“要求太高”的各占45%。另据欧科良的调查数据显示：认为“民警职业荣誉感在下降”的占84.9%，“民警表示日常生活中不愿表露自己的警察身份”的占82.8%；“民警感觉工作负荷重”的占98%；“选择继续当警察”的只占24.2%，“愿意从事派出所工作”的仅占9%，这种心理状况应引起有关方面高度关注。

警察对其职业的认同一般是指警察在工作生活中对其所从事职业认可的心理度，是内化于心的思想和外化于行的自觉行为。职业认同感与职业效率、质量显然成正比，职业认同感高的警察更有利于认真履行职业使命，扮演好职业角色，同时也有满足感和幸福感。反之，若缺少职业认同感，在工作中就会出现自我角色不清、行为认识偏差，对工作产生埋怨、抵触等之类的消极情绪，有的甚至还会引发自杀、犯罪等更严重的恶性问题。

（七）“袭警入刑”与法律特殊保护

袭警是指人民警察在依法执勤执法工作过程中，或公开亮明警察身份后，受到违法犯罪分子及相关人员以暴力手段，阻碍警察执法并对警察身体构成威胁或造成伤害的行为。由于各种原因从20世纪90年代起，暴力袭警事件已成为我国严重的社会问题之一，同时也是我国某些地区治安混乱不治的缩影。警察不安全，谁会更安全？频发的袭警事件也引起了每年全国两会期间人大代表和政协委员们的重视，虽然袭警入刑的呼吁由来已久，但立法层面却一直寂寥。

2015年8月29日，全国人大常委会第16次会议审议通过了《刑法修正案（九）》，其中第五款提出对于袭击正在从事警务执法工作的人民警察的，可以按照第一款加重处理。对《刑法修正案（九）》的颁布有人称为是中国的“袭警入刑”之举，认为“随着《刑法修正案（九）》的出台，将袭警条款纳入妨害公务罪第五款——关于是否增设袭警罪的热议渐渐平息”［18］。但也有人明确提出其仍然有隔靴搔痒之嫌，认为“第五款没有从具体的袭警行为区分上说明如何加重对袭警行为人相应的处理，有指向的不明确性和处理手段模糊性”［19］。事实上无论从数据统计和现状观察，袭警之恶势并未得到有效遏制，为此，2017年2月《人民日报》就曾发表过题为“向袭警辱警说‘不’”的评论文章。［20］

2019年12月27日最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了“关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见”（下文称《指导意见》），这一《指导意见》的出台是对《刑法修正案（九）》某些条款的具体化，从法理和实际操作二个层面都是一大进步，对一线警务人员予以了强有力的法律支持。

危险性是警察职业的基本特征之一，用法律保障警察执法安全并震慑犯罪行为也是职业化建设内涵的重要方面，对此许多国家在立法上也有相关规定。国家立法须从国情出发，中西方国情不同，简单照搬照抄西方国家立法显然不妥，《刑法修正案（九）》和《指导意见》是目前最具有中国特色符合中国国情的袭警入刑之举，不断完善立法对警察加以有效法律保护不是过去时，而应是进行时。

总而言之，在公安永远姓党的重大原则下，我国的警察职业化建设既要聚焦法律、制度层面的顶层设计和不断完善，也要聚焦如何实现更优更强的职业素养和专业水平，向党和人民交上一份满意的时代答卷，这是公安机关的工作目标和每个警察的基本之责。