江西省婺源县耕地占补平衡实施效果评价及其改进对策

黄宏胜，邵新霞，钟海燕

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045)

耕地是人类赖以生存的基础资源，耕地保护任重而道远。一方面，随着我国经济的快速发展，工业化、城镇化建设进一步推进，耕地后备资源总量趋于枯竭，同时，生态文明建设也要求部分耕地实行生态退耕，由此导致耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大[1]；另一方面，为了保证我国粮食安全、耕地红线不被突破[2]，耕地占补平衡制度仍将持续。

从1997年4月耕地占补平衡制度提出至今，我国耕地占补平衡制度经历了“数量平衡—数量、质量平衡—数量、质量和生态平衡”3个阶段[3]。2017年12月《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13号)提出，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，落实耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。至此，耕地占补平衡方式发生了重大转变，由单一的耕地占补指标平衡转变为实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标的核销制。

耕地占补平衡政策是我国耕地保护政策的重要组成部分，如何衡量耕地占补平衡政策的实施效果，事关耕地保护与粮食安全。郭珍[4]评价了我国耕地保护制度下耕地数量、质量、生态保护的实施绩效，认为数量保护层面或许能实现制度目标，但在保护耕地质量、生态上实施绩效较差，耕地土壤退化严重，不利于粮食安全。王兵等[5]以河南省为例，归纳了耕地占补平衡实施的3大成效，面临的5大问题，提出了6项建议。梁邦利等[6]总结了浙江省占补平衡政策实施20 a取得的成效，包括遏制了耕地急速减少、控制了建设规模急剧扩大、促进了土地节约集约利用。

现有的耕地占补平衡实施效果评价主要集中在国家和省级尺度，多采用定性方法归纳耕地占补平衡政策的实施效果。本研究以江西省婺源县为例，探索在县域尺度评价耕地占补平衡实施效果的方法。基于婺源县“十二五”期间(2011—2015年)耕地占补、粮食生产等相关数据，定量分析婺源县耕地占补平衡实施效果，并根据评价结果提出对策。

1 婺源县耕地占补平衡状况

1.1 研究区概况

婺源县位于江西省东北部，系赣、浙、皖3省交界处，总面积2 967 km2，素有“八分半山一分田，半分水路和庄园”之称。婺源县属于丘陵地貌，地势大致由东北向西南倾斜，全县森林覆盖率高达82.5%，5 A级旅游景区1家，4 A级旅游景区12家，是全国4 A级旅游景区最多的县。2017年，婺源县GDP达到100.78亿元，产业结构比例由上年的13.07∶32.81∶54.12优化为9.27∶34.42∶56.31。

1.2 2011—2015年耕地占补平衡实施状况

1.2.1 数量分析

根据婺源县2011—2015年用地台账(数据来源于婺源县国土资源局)，“十二五”期间全县新增建设占用耕地面积173.60 hm2，年均占用耕地34.72 hm2；补充耕地面积为489.49 hm2，年均补充耕地97.90 hm2。全县建设占用耕地数量变化呈波动趋势(图1)，其中，2014年建设占用耕地最多(70.55 hm2)。2011—2015年，婺源县大力实施土地整治项目，但补充耕地的数量呈现逐年下降趋势。2011—2015年，婺源县耕地占补平衡数量节余315.89 hm2，实现了耕地数量的占补平衡。

图1 婺源县2011—2015年耕地占补数量比较

1.2.2 地类分析

根据婺源县2011—2015年用地台账，全县新增建设用地占用水田138.62 hm2，补充水田78.83 hm2；占用旱地34.98 hm2，补充旱地410.66 hm2。虽然实现了耕地占补的数量平衡，但是补充的水田面积小于建设占用水田面积，耕地占补存在地类不平衡的现象(图2)。

图2 婺源县2011—2015年耕地占补地类构成

1.2.3 质量分析

基于2011—2015年婺源县建设占用耕地和土地整治补充耕地的质量等级，分析耕地占补质量平衡状况。首先，将婺源县2011—2015年新增建设用地报批范围线叠加2009年二调变更基础数据库，得到婺源县2011—2015年新增建设占用耕地图斑，再运用ArcGIS工具中的Spatial Join功能叠加婺源县耕地质量等更新成果，得到各建设占用耕地地块的耕地质量等别数据；然后，将婺源县2011—2015年土地整治项目范围线(包括土地开发、土地整理、城乡建设用地增减挂钩项目)叠加2009年和2016年二调变更数据库中的DLTB，得到2011—2015年婺源县补充耕地图斑，再运用ArcGIS工具中Spatial Join功能叠加婺源县2015年耕地质量等更新成果，得到各补充耕地地块的质量等别数据，统计结果如图3所示。

图3 婺源县2011—2015年占用耕地和补充耕地的质量等别对比

根据图3，在占用耕地的等别中，7等地占比最大(48%)，面积为83.82 hm2；13等地占比最小(1%)，面积为1.93 hm2。在新增耕地等别中，12等地占比最大(26%)，面积为128.71 hm2；13等地占比最小(4%)，面积为18.15 hm2。占用耕地的平均质量等别为8等，而补充耕地的平均质量等别为10等，占补耕地的质量存在明显差异。总体上看，占用耕地集中在7等地，为城镇周边、公路沿线的优质耕地；补充耕地集中在12等地，为偏远地区低等地，占补耕地的质量差异较大，占优补劣现象客观存在。

1.3 补充耕地来源

根据2011—2015年婺源县实施的土地整治项目统计，通过实施土地开发、土地整理、城乡建设用地增减挂钩等方式共补充耕地489.49 hm2，其中通过土地开发补充耕地464.84 hm2，占比94.96%(图4)。由此可见，婺源县耕地补充来源单一，过度依赖土地开发来补充耕地，将会导致后备耕地资源急剧减少、补充耕地压力增大，不利于耕地占补平衡制度的持续实施。

图4 婺源县 2011—2015年补充耕地来源

2 耕地占补平衡实施效果评价

2.1 耕地占补平衡实施效果评价指标体系

2.1.1 评价指标体系的构建

为了使评价指标体系能准确地反映研究区耕地占补平衡的实施效果，在评价指标的选择上应遵循综合效益原则、系统原则，兼顾科学性与实用性。根据可持续发展理论、资源环境综合承载力和土地综合效益等理论，结合婺源县的实际情况，通过对影响耕地占补平衡实施效果的各相关因素进行筛选，建立婺源县耕地占补平衡实施效果评价指标体系。

2.1.2 评价指标权重

采用特尔斐法定量评价目标和指标的权重，即由10名熟悉婺源县经济社会发展与土地利用状况的专家组成打分组，对评价目标、指标权重进行3轮专家打分。评价目标、指标的权重值在0～1，各目标权重值之和为1。

式中：Wi为第i个目标或指标的权重；Ei,j为专家j对于第i个目标或指标的打分；n为专家总数。根据专家打分结果，所建立的指标体系及其权重详见表1。

表1 婺源县耕地占补平衡实施效果的评价指标体系及其权重

2.2 耕地占补平衡实施效果评价方法

2.2.1 评价指标的标准化

根据可持续发展理论、资源环境综合承载力和土地综合效益等理论[7]，结合婺源县的实际情况，从耕地占补平衡的数量、质量、地形坡度、地类、耕作便利程度、人均耕地面积等6个方面对婺源县耕地占补平衡情况进行评价。同时，根据各种地类、质量、坡度、耕作便利程度地块的粮食产能情况，对评价得分进行修正评价。评价公式：

式中：Ki为耕地占补平衡各评价指标的标准化得分，B为补充耕地面积，Z为占用耕地面积，λi为各评价指标的修正系数。

耕地占补平衡质量修正系数λ2：婺源县耕地质量利用等别分布在7～13等，根据原国土资源部的调查数据，7～13等地667 m2的粮食产量依次为510、470、430、390、350、310、270 kg。根据各等别耕地的产能，测算7～13等耕地占补平衡质量修正系数依次为1、0.92、0.84、0.76、0.69、0.61和0.53。

耕地占补平衡地类修正系数λ3：根据原国土资源部的调查数据，水田667 m2的粮食产量平均为500 kg，稻谷价格按2.5元·kg-1计，旱地667 m2的油菜产量平均为125 kg，菜油价格按5元·kg-1计，根据水田和旱地的经济效益，在水田的基数上，测算出旱地的修正系数为0.5。

耕地占补平衡坡度修正系数λ4：婺源县坡度大的耕地大多位于山谷、山脚下，耕地地力条件差，灌溉排水设施不完善，光照时间不足，粮食产能低。据统计，1～5级坡度667 m2的粮食产能依次为750、600、500、400、300 kg，相应地，2～5级坡度的修正系数依次为0.80、0.67、0.53、0.40。

耕作便利程度修正系数λ5：新增建设占用耕地大多在城镇周边或交通沿线，耕作便利，农民耕种积极性高；而补充耕地大多位于山谷、山脚的生地，交通不便，耕作便利程度低，农户耕种的积极性不高，故补充耕地面积的耕种便利程度在占用耕地的基础上修正，修正系数取值0.8。

2.2.2 耕地占补平衡实施效果评价模型

耕地占补平衡实施效果评价公式：

式中：A为耕地占补平衡实施效果的综合得分；β为人均耕地面积修正系数，用于衡量县域人均耕地稀缺程度，江西省人均耕地面积697.02 m2，婺源县人均耕地面积620.31 m2，取值0.93。综合得分越高，说明实施效果越好；反之，说明实施效果越差。按综合得分划分为4个层次：0≤A<1，为不可持续；1≤A<2，为基本可持续；2≤A<5，为较可持续；A≥5时，为稳定可持续。

2.2.3 评价结果

计算婺源县2011—2015年各年度耕地占补平衡实施效果的评价得分(表2)。2011—2015年，婺源县耕地占补平衡实施效果评价得分呈下降趋势，“十二五”期间的平均得分为2.33，较可持续。但从得分趋势看，婺源县耕地占补平衡实施呈现不可持续的发展态势。

表2 婺源县耕地占补平衡实施效果评价得分

3 小结与建议

3.1 小结

以江西省婺源县为研究区域，采用定量与定性相结合的方法在县域尺度上对当地2011—2015年耕地占补平衡的实施效果进行评价。

2011—2015年，婺源县耕地占补平衡在数量上达到了“占一补一”的要求。2011—2015年婺源县新增建设用地占用耕地面积为173.60 hm2，年均占用耕地面积34.72 hm2；新补充耕地面积为489.49 hm2，年均补充耕地面积97.90 hm2。

2011—2015年，婺源县占用耕地和补充耕地在质量上差异较大，存在“占优补劣”现象，占水田补旱地。新增建设用地占用水田的比例较大，这不利于耕地占补平衡的可持续性。但从2011—2015年的总体发展趋势上看，补充的水田数量呈上升趋势，补充的旱地数量则呈下降趋势，总体趋势有好转。

2011—2015年，婺源县共补充新增耕地489.49 hm2，其中依靠土地开发补充的耕地面积高达464.84 hm2。过度依赖土地开发来补充耕地将会面临后备资源不足、补充耕地压力增大的问题。以单一的项目形式来补充耕地，不利于耕地占补平衡的可持续性。

3.2 建议

控制新增建设用地。新增建设用地不占少占耕地，尤其是优质耕地。建议盘活存量建设用地，改造闲置低效用地，集约利用现有建设用地。

拓宽补充耕地的渠道，转变耕地补充方式，多来源途径、多资金渠道补充耕地。适时调整耕地占补平衡落实方向，改变以往以土地开发为主的耕地补充策略，将补充耕地的形式向空心村和废弃矿山复垦方向调整。

加强监管力度，狠抓补充耕地项目的实施。确保补充耕地数量和质量双达标，补充数量和质量相当的耕地。

规范实施耕地异地占补平衡，完善补充耕地交易制度，更好地发挥市场的资源配置作用，调动后备资源丰富的地方开发耕地后备资源的积极性。