设立“数字厅”：菅内阁的数字化战略

陈祥

菅义伟内阁上台后，有日本舆论认为，虽然政策不会出现大的变化，但菅义伟长于内政，将会推行具有自身色彩的“菅经济学”。目前菅义伟挂在嘴边的规制改革（行政）、新冠对策（卫生防疫）、数字厅（IT）等三大政策，就透露出这样的意味，其中最引人瞩目的是莫过于在中央政府设立数字厅。菅义伟意欲将数字厅作为常设机构，推动日本进行大胆的行政改革，在疫情期间和后疫情时代使日本社会经济出现全新面貌。

日本的“数字败战”

上世纪80年代日本曾在半导体产业处于绝对的国际领先地位，然而在此后到来的个人电脑时代和互联网时代中，日本日益走到了保守的一面。不仅没有培育出像GAFA（Google、Amazon、Facebook、Apple）这样的世界顶级科技巨头公司，而且在骤降的新冠疫情面前，日本在数字化方面的落后更是暴露无遗。抗击疫情期间，在日本中央政府和地方政府的行政手续中，手写填表完成的各类手续依然稳居主流地位，可以进行网络申请的手续只有12%。日本政府给每个国民发放10万日元疫情特别补贴，虽然可以通过网络申请，但最终也还是需要将申请手续完毕的表格打印出来、填写内容后提交，各地方政府更倾向于将纸质文件和数字文件混合处理。长期保留着的“印章传统”也在很大程度上阻碍了数字化进程，大部分员工冒着疫情肆虐的风险坚持上班，原因竟是“裁决文件需要盖章”。菅义伟内阁的数字化改革及IT担当大臣平井卓也将日本的这一困境表述为“数字败战”，并指出与美国、欧洲、中国相比，日本在光纤和手机通信覆盖区域等基础设施方面并不逊色，但在新冠疫情冲击之际，其使用性能全部处于“半途而废”的状态。

一个国家的发展态势强弱与互联网能力存在着密切的关联。2020年9月哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心发布《2020年国家网络能力指数》报告，评估得出国家网络能力指数（NCPI）排名前十位的国家依次是美、中、英、俄、荷、法、德、加、日、澳。日本虽然跻身前十，但与美国、中国、欧洲存在明显的差距。

在数字领域“牛刀小试”

安倍执政长达七年八个月，但直到最近几年才对数字化问题加以重视。以每年年中左右由内阁府发布的指导日本发展的重要战略性文件《经济财政运营和改革的基本方针》为例。该文件关于“数字化”在2016年只提及一次，2017年提及三次，2018年提及九次。直到2019年，日本才全面意识到在数字化领域的落后，在文件中提及53次;在2020年的文件中提及105次。从这一组数字可以看出，安倍执政时期对数字化问题后知后觉，直到其执政后期日本的数字战略才日趋清晰。2020年1月召开的综合创新战略推进会议明确提出设立数字化特别工作机构，但这一进程受新冠疫情影响出现了大幅迟滞。菅义伟内阁上台后，率先从解除阻碍日本数字化进程的两大绊脚石入手，决意下调通信资费和废除常规文件所需要的印章。

日本的手机资费可谓世界最贵，降低手机资费成为日本推进数字化的先决条件。菅义伟出任首相后迅速召见武田良太总务大臣，十分强硬地指出“这不是打个九折左右就可以的改革”，并在首次施政方针演说中，明确表示将全力实现下调手机资费等改革，决意由政府出面真正推动通讯商展开公平竞争、实现免费带号转网。

印章作为一种实用品和文化符号深深嵌入日本社会肌体，比签字更为广泛使用。规制改革担当大臣河野太郎在个人网页上公布的统计数字显示，日本中央政府机构行政手续盖章种类多达11049种。菅义伟深知要推动日本数字化，就必须在行政手续中废除盖章文化，进而促进商业活动和社会生活逐步废除盖章。按计划，日本行政各类手续废除印章事宜将逐步在中央政府行政机构和地方都道府县、市町村政府的三级机构中陆续展开。

降低手机资费获得了受调查人群超过82%的好评，但废除印章却在日本国内形成了两种反馈意见，尤其是60岁以上老年人群体反对意见较大，迫使加藤胜信官房长官不得不出来解释，这只是推动行政手续废除不必要的盖章，而不是要废除盖章本身。可见，日本数字化道路将不会一帆风顺，遭遇传统的反对力量也比较大。

2020年9月23日，菅义伟首相（左）与数字化改革及IT担当大臣平井卓也在一次讨论数字化改革的内阁会议上。

日本数字化战略的取向

设立数字厅或是菅义伟推动日本数字化发展的关键一步。他决意将创设数字厅作为日本行政“机制改革的象征”，让数字厅成为打破日本政府内部的纵向分割的核心部門。日本政府正在全力推动为期一年的数字厅筹备工作，计划在11月中旬制定新部门的财政预算，今年年底制定基本方针和人员编制问题，然后在2021年彻底修改《IT基本法》修正案，接着还要一口气出台关于数字厅的“设置法”“编码法”“个人信息保护法”等。这些法律文件通过之后，当前的数字厅法案准备室就自动转为数字厅筹备室，到明年年底就能成为全新的政府组织。预计未来日本国家治理的数字化战略取向将包括如下几个方面：

一是让数字厅在日本政治领域发挥“司令塔”作用。菅义伟在多个场合明确表示，“创设数字厅，是作为打破行政纵向分割、大胆实行监管改革的突破口”，并称将在此基础上，“为了负责任地致力于整个社会的数字化，我们将赋予数字厅权力，应像各省厅所拥有的权力那样”。很显然，菅义伟心目中的数字厅将是一个拥有“强大司令塔功能，囊括政府和民间的高水平人才，能够引领日本社会整体实现数字化的组织”。未来的数字厅不仅要在功能上拥有十分特殊的地位，而且如自民党的党内会议所表示的那样，“要让数字厅与那些位于东京市霞关的中央政府机构明显不同”，比如说工程师可以远程办公，还可以穿T恤和牛仔裤上班，不需要像其他部门那样穿西装、打领带。

二是构建对老年人友好、具有日本特色的数字社会。被人称为“励志奶奶”“最年长的程序员”的84岁的若宫正子，在去年出版的《正因为老了才需要数字化》一书，明确提出日本必须考虑实现对老年人友好的数字化，“一个都不能掉队”。平井也多次在公开场合表达了相同的战略思考，并进一步提出日本是“没有意识到数字的数字社会”。因此，日本既不会走中国式的数字化道路，也无法走美国式由GAFA主导的数字化道路。若宫对此解释为，日本应该在最大限度地考虑个人隐私的同时，朝着如何构建重视人类本身的数字社会发起挑战。

三是重视民众实际使用的便利性。根据平井的说法，过去的日本国家数字系统开发，只重视了系统使用方和管理者的方便性，最后才考虑用户方面的使用便利性。今后需要彻底改变这种做法，从民众角度来看，管理数字的“手续归哪个国家部门管辖并不重要”，重要的是要从民众实际使用切入来设计数字系统。

数字厅或将全面开启日本数字化社会的建设，其中的工作必将是千头万绪。按照菅义伟长于实干的特点，将会采取小步快跑的方式推动日本数字化，当前的关键一步是实现个人编码卡（My Number Card）的普及，“如此才能实现一个无需前往各地政府也能办理所有手续的社会”。另外，日本央行也在10月9日宣布，将于2021年启动数字货币实证试验，并推动建立可以应对数字化进展的机制。