集中力量办大事体制的演变及内涵研究

朱学彦，张宓之

（上海市科学学研究所，上海 200235）

1 引言

集中力量办大事曾被广泛用来概括我国体育界工作体系和运行机制，用于统一动员和调配全国资源来夺取运动比赛的好成绩。科技领域集中力量办大事体制主要是指在重大科技任务实施过程中，对所集结的全国科技力量的组织方式、管理模式以及运行机制进行系统性的制度安排。此外，集中力量办大事也存在于国防建设、突发事件应急处理、重大工程建设等众多领域，如“两弹一星”、抗疟药物研制、载人航天工程等。世界各国普遍依托集中力量办大事体制来实现重大基础研究突破和关键性共性技术攻关，其开展形式和组织模式不尽相同，法国的空客、日本的超大规模集成电路攻关（VLSI）等都是国家科技领域集中力量办大事体制的产物。新时期新形势下，有效依托集中力量办大事体制，是我国实现重大科技创新突破，完成重大科技创新任务的重要制度保障，是推动高质量发展的重要战略手段。

2 集中力量办大事体制的必要性与可能的风险

2.1 集中力量办大事体制的必要性

新时期发挥集中力量办大事体制优势的必要性，须在国家发展战略需要和市场经济环境基础上进行分析，包括以下三点。

集中力量办大事体制是国家创新驱动发展的重要抓手。习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”中华人民共和国成立70多年来，随着我国国家制度和国家治理体系不断完善和发展，集中力量办大事的显著优势日益彰显，步入世界科技强国必须用创新解决难题、培植优势、开拓新领域，从跟随走向引领，依靠集中力量办大事体制开展联合攻关，突破关键核心技术约束，抢占发展制高点［1］。在面向世界科技前沿、面向经济社会主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康的背景下，该体制是尊重市场经济规律的组织模式和制度安排，是我国创新驱动发展的重要选择。

集中力量办大事体制是国家创新体系不可分割的重要部分。该体制不是国家创新体系的唯一路径，而是其中的重要部分，是面向“急难险重”科技任务时的一种特殊制度选择，应与其他制度体系归置在整体系统环境中设计和实施。该体制既是我国创新体系的重要组成，也是中国特色社会主义和市场经济发展背景下科技创新发展的制度优势。未来，在保障国家安全、战略目标明确、需要多方协同推进的重大科技任务组织实施上，必须发挥政府主导作用和市场配置资源机制作用，采取集中力量办大事体制。

集中力量办大事体制是科技体制改革的重要议题。科技体制改革始终坚守集中力量办大事体制，随着市场经济发展，该体制在不断演变和发展［2］。如何构建符合社会主义市场经济规律、科学技术发展规律以及未来科技任务属性特征的体制，是对集中力量办大事体制改革的内在要求，也将推动科技体制改革向纵深迈出坚实的一步。

2.2 集中力量办大事体制可能产生的风险

技术方向选择失误带来的风险。有些“大事”是持续10～20年的持久攻关，未来技术方向的选择和预判十分重要。一旦在技术攻关过程中，由于科技发展、关键技术突破，原有技术路线发生转变，整个体制将面临巨大风险，须在设计体制机制时考虑颠覆性、突发性情况。

“自上而下”运行机制带来的风险。从系统论的角度看，“集中力量办大事的体制”属于“他组织创新系统”，依靠国家组织力等外部指令“嵌入”，体现出自上而下由政府推动的特点，而不是科学系统“自组织”的结果，其稳定性和生命力面临风险。科学创新难以预先规定和人为策划，过于强调规划和引导，可能将无限的创新可能性局限到有限的领域上。

力量无法有效集中带来的风险。受到权利分配和管理水平的影响，办大事所需的力量可能并未在实质上集中，呈现出大事办成小事，A事办成B事的情况，在体制机制设计时，要建立对大事本身和管理过程的评估。

当前的遴选机制带来的风险。目前，对“大事”的遴选大都基于对现状的线性外推，对未来预判不足。虽在特定阶段对科技领域进行设计规划有其高效性，但若长期依靠国家行政权力使科学服从于外部需要，忽视其自主性，将限制科技人员的创造性研究［3］。

国际规则制约带来的风险。集中力量办大事体制在成果转化、产品打造以及市场拓展等方面，要谨慎对待WTO公平竞争、非歧视待遇和透明度原则等国际规则制约。在产业化发展上，采取统一政策予以扶持；在产品市场竞争上，逐步削减同类国际产品的关税，为自发研制的核心产品争取“缓冲时间”；在开展“逆向工程”“二次创新”等环节时，要加强知识产权管理，避免引起争端；在立项初期，同步开展知识产权研究。

市场机制融入带来的风险。过去集中力量办大事体制主要由行政推动，随着市场经济的发展，市场机制正不断融入该体制，这带来了决策过程中市场与行政机制相平衡的挑战，尤其在主体选择、资源投入、任务分配、考核评价、利益分配、风险分担等关键环节，两者的平衡决定了参与主体的协同创新能力。

3 集中力量办大事体制的演变与时代要求

3.1 第一阶段（1949—1977年）——实现国防安全的战略举措

1949年，中国科学院成立，统筹和领导全国科学研究事业。1956年，中央号召“向科技进军”并组织制定《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》，明确提到“迅速壮大我国的科学技术力量，力求某些重要和急需的部门在十二年内接近或赶上世界先进水平”“把全国各部门分散作战的力量组织起来，把一切潜在的和仍被闲置的力量发动起来，组成一个全国性的相互协调的有组织的科学研究力量，来完成巨大的任务”等均体现了集中力量办大事体制在科技发展初期所展现的巨大制度优势［3］。这一时期，集中力量办大事体制是在国内资源有限、国际资源缺乏的大背景下，以行政命令调配、以军事化管理的组织方式展开的，采取牺牲部分领域，保障一些重点技术，实现优先发展、高效突破，在单个技术点上追赶世界发达国家水平，相关技术主要针对国家战略安全最迫切的军事、医疗难题，一系列关键技术进步对我国新中国成立后的战略安全和社会稳定起到了“定海神针”的作用。在这一时期，集中力量办大事体制的标志性科学事件是“两弹一星”。1960年11月5日中国第一枚导弹“东风一号”发射成功，1964年10月16日第一颗原子弹爆炸成功，1970年4月24日第一颗人造卫星“东方红一号”发射成功。这是集中力量办大事体制下的科技创新奇迹，是爱国主义、集体主义、社会主义精神和科学精神的体现。

3.2 第二阶段（1978—2000年）——突破技术创新的重要手段

从改革开放到21世纪初，市场机制在集中力量办大事体制中的作用逐步凸显。1978年3月18—31日，中共中央、国务院在北京隆重召开全国科学大会，大会审议通过了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》。1981年4月，中共中央、国务院责成原国家科委编制了《1986—2000科学技术发展规划》，提出了“有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现产业化，提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展”的指导方针。1986—1990年先后出台了9个国家科技计划，包括星火计划、国家自然科学基金、国家高科技研究发展计划（863计划）等。1995年5月党中央、国务院公布《关于加速科学技术进步的决定》，提出“科教兴国”战略。1996年3月《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出“可持续发展战略”，随后开展了国家重点基础研究发展计划（973计划）等。

这一阶段，通过重大的计划和工程的组织方式集中全国力量部署科技创新任务，按照“稳住一头，发展一片”的思路实现若干个领域的追赶和突破。随着市场经济体制的发展，竞争机制在“国家高技术研究发展计划”（863计划）、“国家重点基础研究发展计划”（973计划）等计划中引入科技资源分配，集中力量办大事体制仍然是科技创新活动的重要方式。在这一时期，集中力量办大事体制的标志性科学事件是载人航天工程。1992年9月21日，中国政府决定实施载人航天工程，确定了三步走的发展战略。为加强对工程的领导，中国政府设立了中国载人航天工程办公室，实施大型系统工程专项管理，统筹协调13个工程系统的110多家研制单位、3 000多家协作配套和保障单位的有关工作，广大科研人员、部队官兵和职工艰苦奋斗、顽强拼搏，铸就了“特别能吃苦、特别能战斗、特别能攻关、特别能奉献”的载人航天精神［5］。

3.3 第三阶段（2001—2020年）——融入市场经济的新型体制兴起

随着改革开放进程不断加速，尤其2001年中国正式加入WTO，市场机制在资源分配的作用不断增强，中国参与全球资源互动更加频繁，与此同时，大量外资引入带来了巨大技术溢出效应，我国企业创新能力快速提高，一些企业的研发与创新能力在某些领域超越了高校科研院所。2006年2月9日，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》（以下简称《纲要》），明确“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的科技工作指导方针，提出到2020年进入创新型国家行列的目标，为在21世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。《纲要》提到：“重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，是我国科技发展的重中之重。”目前，16个国家科技重大专项包括核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品专项等，若干战略产业领域也由此诞生，成为集中力量办大事体制在这一阶段的里程碑［6-7］。

这一阶段，创新范式进一步开放化、全球化，集中力量办大事体制开始结合市场机制，鼓励企业主体的参与。新一代宽带无线移动通信网专项中的5G技术研发试验，来自国内外的系统、芯片、终端、仪表等领域的主要企业、运营企业进行了深入的参与合作，包括华为、中兴、大唐、爱立信、上海诺基亚贝尔等系统企业以及高通、英特尔、紫光展锐、海思等芯片企业；大型飞机专项中，中国商飞公司与华融金融租赁的战略合作，促进了科技重大专项发展及相关科技金融合作，科技主管部门也越来越重视科技重大专项的金融支持和成果转化。

4 集中力量办大事体制的概念与特征

4.1 集中力量办大事体制机制的基本定义

集中力量办大事是为完成重大科技任务，组织各类科技创新主要力量协同时采取的一种组织方式和推进方法，科技领域“大事”是服务于解决国家发展重大问题或满足重大需求，成败会影响国家整体或关键领域未来发展重大任务。可用于完成“大事”的力量，包括国内和国际不同创新主体、人才、资金、技术、装备、政策、文化和环境等。不同力量的权属在体制机制设计时需要关注。“集中”包括目标集中（任务导向）、载体集中（主责和承担单位）、资源集中（保障）、时间集中（长期持续投入）。“体制”是指一定的规则、制度，它是管理机构和管理规范的结合体或统一体。“机制”是指各要素之间的结构关系和运行方式，它是协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。集中力量办大事体制是一种较为直白的表述，主要是指重大科技任务实施过程中，对所集结的科技力量进行的组织方式、管理模式以及运行机制的系统性制度安排，包括流程重构或管理认识的改变。

4.2 集中力量办大事体制特征

根据政府经济学理论，在市场经济条件下，政府的经济职能由市场界定，只有在市场失灵时，政府才进行干预。根据规制经济学理论，市场往往存在失灵之时，面对人为垄断、自然垄断、信息不对称和外部性等四类市场失灵问题，政府规制作用凸显。根据产业组织理论，集中力量办大事体制下，政府规制往往体现在解决信息不对称和外部性的问题，政府主要运用行政性规制手段，集聚各类社会力量，特别是集聚市场无法有效配置的资源。从其本意出发，集中力量的体制特征可以从以下几个方面来理解。

在使命目标上：集中力量办大事体制的“第一特征”就是充分体现国家战略定位［8］，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康的科技重大任务，需要采用集中力量办大事体制开展攻关。

在主体选择上：多元主体协同参与是集中力量办大事体制的重要特征，根据以往历史经验，集中力量办大事主要由政府主导发起，高校、科研院所、行业领军企业、新型研发组织、企业事业单位共同参与［9-10］，其内部开展协同创新，实施重大科技任务攻关。

在驱动力量上：集中力量办大事体制在一定程度上必须依靠行政力量驱动，从而快速调动、号召大批科技力量参与重大科技任务攻关。随着市场经济的发展和深入，市场机制不断在新型集中力量办大事的体制中占据重要地位。未来集中力量办大事体制的重要特征就是行政力量和市场机制双轮驱动，既依靠行政力量主导目标和资源集中，又发挥市场优势进行资源配置和利益分配。

在组织形式上：适当扁平化层级形式，核心层级在3～4层为宜。一方面，集中力量办大事体制主要面对重大科技任务，尤其是一些涉及重大科技工程类项目，牵涉主体多元，职能分工较为烦琐，多层级的组织模式较为合理；另一方面，层级过多容易导致权责不清、力量分散，遴选个别核心机构承担重大科技任务的主要部分，根据主体职能分工对任务进行拆解和分派来提高效率，发挥集中力量办大事的核心功能。在开展重大科技任务攻关时，不断推动各机构之间开展扁平化的合作从而保证整体任务顺利进行。

在组织流程上：形成一套高效循环的闭环系统。集中力量办大事体制的开展流程主要涉及目标确定、动员号召、任务分配、组织协调、协同攻关、利益分配等［11］。各个环节之间既有良好的承接方法，又有快速高效的反馈迭代能力，从而构成大的闭环系统，尤其在重大科技任务攻关时刻，集中攻关、组织协调将不断往复循环，提升效率。另外，集中力量办大事体制的攻关任务又为同类或下一轮工作开展提供基础，从而形成重大任务梯次接续的发展格局。

5 集中力量办大事的资源配置方式及相关机制

5.1 集中力量办大事的资源配置方式

图1 集中力量办大事资源配置

新时代集中力量办大事资源配置包括了创新资源投入、分配、利用，同时也包括了资源配置的后道程序，即监测评价和考核评估等过程。在市场经济条件下，资源配置和重大科技项目攻关既要体现政府意志，又要体现经济价值增值。

如图1所示，一般集中力量办大事资源配置主要包括四个流程：第一，要对创新资源投入的主体进行区分，即哪些主体来承载资源投入并组建队伍；第二，创新资源投入，包括项目资金、科技人才、科研设施、政策资源和信息资源；第三，资源渠道，主要包括两种，一种是政府行政力量主导的资源（即国家财政资金和国有资本），另一种是通过市场机制获得的企业资金和市场资本；第四，资源分配方式，一方面考虑创新能力、任务情况和主体需求进行创新资源分配，另一方面给予市场资源一定的激励和回报。同时，政府应引入三方机构开展项目的监督和评审，设立竞争淘汰机制，提升资源匹配的合理性和科学性，提高资源匹配效率。在完成重大任务后，要以市场机制为主导对参与主体进行合理的利益分配。

5.2 集中力量办大事的相关机制设计

集中力量办大事的基本机制包括组织机制、运行机制、激励机制、分配机制、评估机制、保障机制，贯穿集中力量办大事开展的全流程。新时代背景下，集中力量办大事机制也在不断迭代和完善，从而进一步体现出市场力量介入新型集中力量办大事的特点和优势。

组织机制方面。组织机制涉及创新主体参与集中力量办大事的动员和号召，即明确科技力量动员组织领导机构。规范科技力量动员制度建设，制定组织领导制度、协调制度、动员实施办法等。设计完备的科技力量动员预案，由供给主体主动配合国家科技力量动员工作，积极开展科技力量动员准备工作，快速高效地完成科技力量动员任务并建立相适应的科技力量动员利益补偿机制，实施与“机会成本”相对等的回报，提高参与组织机构和人员的积极性。

运行机制方面。强化顶层设计和系统谋划，形成凝聚国家意志的创新治理机制。国家科技主管部门负责牵头做好顶层设计，重点解决“要做什么”“谁来做”“如何做”等问题。强化动员调配和多元投入，形成快速响应的资源配置机制。围绕任务需求，推动“主体—资源—机制”的快速响应和最优调配。强化高效集成和开放竞争，形成促进利益共享的协同创新机制。支持企业、新型研发机构、社会力量和国际力量共同参与国家重大科技攻关任务，形成责权利统一的利益驱动机制。强化责任传导和能力建设，形成实现功能目标的成果交付机制。把国家战略需求导向落实到部门职责上和管理机制中［12］，充分贯彻国家战略意志与发挥市场机制作用相结合。

激励机制方面。发挥市场配置资源的决定性作用，实行以增加知识价值为导向的分配政策，让参研人员获得与贡献相匹配的回报。完善“荣誉性激励”措施，将参与集中力量办大事与个人晋升、荣誉授予等待遇直接挂钩，提升重要参研人员的社会荣誉感，并得到社会尊重。

分配机制方面。新时代背景下应遵循三个基本原则：一是根据创新主体的能力匹配相应的资源；二是根据任务能级匹配相应的资源；三是根据任务周期匹配相应的资源。尤其在一些面向国民经济主战场的重大科技任务上，要将技术攻关、产业化发展带来的收益与参研人员分享，形成集中力量办大事的“技术股权”分配机制。

评估机制方面。开展对集中力量办大事进展全生命周期的跟踪、监督和评估，并根据评估结果，对集中力量办大事的任务目标、攻关模式和管理方式进行动态调整。强化评估后的问责机制，完善淘汰机制，将任务履约情况与科研诚信挂钩。

保障机制方面。对我国现有科技力量存量进行摸排梳理，建立我国科技力量整体框架谱系，形成我国科技力量基础数据信息库；完善科技人才保障体系，提升人才创新活力，坚持重点领域本土科技领军人才培养和海外高层次人才引进相结合；加强对中青年科学家的支持力度，为具有发展潜力的中青年科技创新人才开辟特殊支持渠道；面向国家战略需求建设调整各类战略平台基地，统筹全国优势科技资源整合组建国家实验室，构建以国家实验室为核心的多层、协同型国家科研体系［13］；制定有利于创新的财政支持政策，加大中央财政对科学研究的稳定支持力度，建立长期稳定支持和竞争性支持相协调的投入机制，营造专心致研的学术环境［14-17］。