“十四五”时期构建全面发展性社会政策的思考

葛道顺

【摘要】社会政策是关于人民福祉和社会发展的政策体系。“十四五”及2035远景期，面向“改善人民生活品质，提高社会建设水平”和“协调推进全面建设社会主义现代化国家”的任务，我国应当积极构建全面发展性社会政策体系，为城乡全体居民的美好生活赋能;推行社会质量发展范式，助力社会建设水平;探索并加入全球社会政策体系建构，为人民发展和开放性社会扩展空间。

【关键词】“十四五”时期 发展性社会政策 社会质量 全球社会政策体系 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》要求“十四五”期间要“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，从而赋予了社会政策新的发展内涵和目标，将推动我国包容兜底性社会政策体系向全面发展性社会政策体系转变。

我国包容兜底性社会政策体系的建立，是全球贫困治理和社会发展的典范

在社会政策层面，包容性发展旨在改变导致社会排斥的环境和习性，反映的是福祉在全社会的生产过程和公正分配的一种状况，是提升弱势身份人群的能力、机会和尊严，以及参与社会的进程。这种对弱势群体发展的包容保护在我国治理体系中称为兜底性社会政策，其在保证党的十八大报告所指出的“保证人民平等参与，平等发展权利”方面发挥了重要政策效能。

党的十八大以来，新农村建设和精准扶贫国策，使得八千万农村贫困人口走出窘境。困扰中华民族几千年的绝对贫困在新时代被终结。在我国的扶贫攻坚战过程中，以改变贫困群体生存环境的生态移民政策，关注贫困群体的教育、医疗、文化、科技等人力资本建设的社会性投资，以及“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”“着力加强教育脱贫”“开展医疗保险和医疗救助脱贫”等一系列兜底性扶贫社会政策措施发挥了应有的作用。在农村，国家推行政府介入责任担当的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗制度，不仅有效回应了广大农民的基本养老、基本医疗和保健需求，也为脱贫攻坚提供了层次性制度保障。可以说，中国以贫困治理和群体发展为目的，建构了脆弱群体的社会保护体系。中央顶层政策设计优先惠及落后地区的贫困人群，充分发挥了社会政策的包容兜底功能。

在社会发展方面，为应对经济改革带来的收入差距扩大、“三农”问题凸显等新的社会问题，我国首先加大了民生领域社会政策包容性的设计和执行。2002年以后，我国实施的以保障和改善民生为基础的“社会建设”行动目标和政策体系，2006年开始的在“和谐社会”发展理念指导下建构的城乡统筹发展政策体系，以及党的十八大以后在“十三五”时期开始实施的基本公共服务均等化行动，都明确了国家在社会发展计划和社会政策体系中的主体责任和主导地位，强调了社会政策结果的公益性和普惠性，有效规避了社会福利和社会服务过度市场化给社会发展带来的负面影响。我国包容性社会政策的建构还体现在对发展落后地区的整体社会发展方案的促进，如改善西部地区交通、给排水、电信等基础设施服务，给居民整体提供系统的基本公共服务，有效改善他们的生活状态。此外，建构防范重大疫情和灾难性社会事件的应急社会保护体系，建立社会生活空间的兜底保护网，也是我国包容性社会政策发展取得的重要成就。

以人的发展为根本目标，构建全面发展性社会政策体系，为全体城乡居民的美好生活赋能

发展性社会政策将增进整个人口的福利水平作为其根本目标，强调政府的各种资源投入，以及管理和协调作用。我国的经济社会发展以人民福祉为中心，“十四五”及2035远景期，也将始终坚持“以人民为中心”的发展，发展性社会政策体系的建构应时而出。

相对贫困将伴随人类长期存在。“十四五”至2035时期，巩固扶贫攻坚效果，为脆弱群体赋能增权、提高其可行能力将是发展性社会政策的长期任务。根据习近平新时代中国特色社会主义思想关于社会全面进步和人的全面发展理念，首先要设计好促进社会全面进步的社会发展政策，将乡村振兴战略和更好推进以人为核心的城镇化战略平衡结合起来，以社会持续均衡发展不断巩固连片贫困治理成果。其次，相对贫困的治理，除了继续发挥干部下乡为特征的国家主导作用之外，包含文化、教育、信息等要素的复合技术治理结构与包含群体动力、公益行动、志愿服务在内的社会治理结构亟需引入。与此相关联的社会政策创新，将有助于低收入群体积极合作社会资本，实现内涵式发展。

健全“一老一小”福利政策和发展体系。当前，我国已经基本建构起相对完善的城乡居民养老和服务体系。从世界范围看，随着老年人可行能力和社会参与水平弱化，健康状况和收入也逐渐下降，简单的维持收入和健康的养老政策显得不足。我国新发展阶段的养老政策既要回应经济社会发展带来的多层次性要求，更要回归生命历程和个人可行能力的基础，在扩展可行能力政策（如延迟退休增加劳动参与）和福利养老政策（如发放退休金收入维持）之间求得新的平衡。在为“小”服务方面，需要着力打造中国特色儿童发展政策体系，助力包容性生育制度，全力降低人口再生产的家庭成本，如广泛建立普惠性幼儿抚育系统、全面扩展义务教育年限，全面完善农村儿童福利工作体系，探索建立儿童发展账户助力生命旅程等。到2035年，全面建立与社会主义现代化国家相適应的儿童培育与成长的制度和政策体系。

加快以各项社会事业为基础内容的高质量公共服务体系建构。我国的社会事业是由国家主导兴办、不区分特定对象的总体性公共服务制度，是中国特色社会建设的重要基础服务，对全面建成小康社会发挥了不可替代的作用。在新的发展阶段，要进一步推动各项社会事业加快改革，公共文化政策、全民科普政策、公共卫生政策、义务教育政策、高等教育政策都需要面向“人民生活品质”和全面现代化国家建设的目标进行新的整体设计。鉴于技术对社会发展和社会政策的赋能越来越显著，为迎接数字经济和数字社会的到来，要加强科普教育，实施提升全民科技素质的政策体系，帮助城乡居民适应科技迭代带来的经济社会跨越式发展。

以共同富裕为目标，推行社会质量发展范式的社会政策，助力社会建设水平提升和全面现代化国家建设

“共同富裕”是党的十八大报告强调的“中国特色社会主义的根本原则”，也是中共中央关于“十四五”规划和2038年远景目标建议中反复强调的我国社会政策顶层设计的指导思想。众所周知，“共同富裕”来自于经济社会的高质量发展。

在中国，社会质量历来是指政治引领下的社会有序化发展的状态，包括社会发展方向和水平，以及社会发展价值、规范和支撑条件。建构社会质量范式的社会政策当以促进政治引领下的经济、教育、文化、人口等社会物质要素高质量发展，也要不断促进社会发展的自主、自律、稳定和开放等价值规范的升华。走进新时代以来，我国不断推进和完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等各领域社会政策，建成世界上规模最大的就业服务和社会保障体系，超过13亿人从基本医疗保险制度中受益，10多亿人为基本养老保险和其他各类养老保护体系所覆盖，形成了政府、市场、社会和家庭合力推动民生保障和改善的新格局，为社会高质量发展打下了坚实基础。作为社会发展理论的新拓展，社会质量导向的社会政策体系建构首先需要有助于不断提升人民美好生活的共同福祉。2020年我国国内生产总值将近一百万亿元，经济发展持续向好，为改善人民美好生活的物质要素，提高社会建设水平提供了坚强的物质基础。

“十四五”期间，我国的社会政策设计要致力于解决发展不平衡、不充分问题，以“均等化”抑制“两极化”，以“专业化”制约“粗放化”，并以“五大体系”建设为重点、“四个全面”为导向，继续创造提升人民美好生活的共同福祉和共同价值。要进一步健全法治社会建设，为人民共同富裕提供法制保障。法治就是要始终坚持“人民主体地位”，通过切实可行的政策体系保障人民群众的各项社会权利能够落实到位。要通过政策和规则建构，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，发挥群团组织和社会组织等宪法保护的个人结社机制在社会治理中的作用，形成政府治理同社会调节、居民自治良性互动的社会质量范式发展秩序。要建构并完善扩展社会赋能的制度和政策体系，营造有利于促进共同富裕的社会团结。

积极探索并加入全球社会政策体系建构，为人民发展和开放性社会扩展空间，也为人类命运共同体建设和全球治理作出新的贡献

在全球化的今天，社会政策正向超越国别的全球社会政策擴展，发展型社会政策具有区域性、全国性以及全球性维度。随着2020年11月全球最大自由贸易区RCEP协定达成，我国参与国际经济合作和竞争新优势明显增强，对全球社会政策体系的影响力也与日俱增。毋庸置疑，中国在“2030年世界可持续发展议程”、“一带一路”和“人类命运共同体”建设、应对全球突发新冠肺炎疫情管控等方面已经取得了成功大国经验和政策方案，也在对外医疗、国际志愿者和人道主义紧急援助等方面形成了以平等互助为特征，以全球福利、民生改善和基本权利保障为目标的中国特色社会政策样本。

总体上，我国对全球社会政策的介入和影响还处于发展中国家的水平。在新的发展阶段，也是机遇与风险交织期，劳动、分配、以及生活空间的超国家属性逐渐显露。无论是“一带一路”的再建设、国际自由贸易区的再开发，还是人类命运共同体的再扩展，都迫切需要与以平等互助为特征的全球社会政策体系同步建构，以回应新一轮科技革命、资本流动、产业变革和地缘政治深入发展对和平和发展时代主题秩序的呼唤。除了国家到场和企业全球化之外，要探索促进群团组织、社会组织走出去的政策和制度。社会力量是参与全球社会治理不可替代的结构性主体。截至2019年末，我国（包括港澳台地区）共有72家群团组织和社会组织获得联合国经社理事会咨商地位，而美国却有1120家。在新的发展阶段，国际机构、跨国公司、市民社会组织对社会政策的塑造作用加强。全球社会政策对全球再分配、全球管控与全球基本权利保障越来越发挥重要影响。为助推“一带一路”高质量发展、促进构建新型国际关系和人类命运共同体发展，在新的发展阶段，我国要推动社会力量更多、更快走向世界，在联合国及其他各种多边和政府间组织之中获得讨论全球经济和社会发展政策的话语权，从而全面提高我国对全球社会政策建构的参与水平。

在百年未有之大变局背景下，面对开启全面社会主义现代国家建设的新征程，社会政策当以更严谨的科学性、更规范的合法性和更全面的协调性回应城乡之间、地区之间和阶层之间发展的不平衡，助推美好、开放社会建设，更好保障人民群众平等参与、平等发展的各项社会权利，促进人民生活品质和社会发展更上新水平，更好诠释中国共产党执政为民的伟大理想情怀。

责编/赵博艺 美编/王梦雅