公共基础设施核算管理研究

宋平

摘要：我国公共基础设施多为政府资产，如何发挥政府职能、做好公共基础设施的核算与管理是政府服务 能力、管理能力的体现。公共基础设施又服务于居民，其核算与管理也关乎国计民生。随着会计新准则的出台， 传统核算管理思路和模式已经无法适应资产管理的新形势。因此公共基础设施核算与管理的创新探讨具有现 实必要性。本文结合新会计准则，对政府公共基础设施核算的痛点进行分析，明确了数据资料匮乏、科目分类不 清、产权界定模糊三大问题，也基于这三大问题提出了具体的解决对策，促进公共基础设施管理的规范与高效。

关键词：公共基础设施;核算管理;创新举措

作为政府资产的主要构成，公共基础设施服务于社 会，构成生产与生活的物质基础，而公共基础设施的核 算与管理也随着时代的发展提出新要求，因此必须积极 创新公共基础设施的核算管理的思路和举措，确保公共 基础设施核算管理的高效化、规范化。结合当前社会发 展形势，基于新会计准则的要求，适时调整，创新优化， 从根源上解决当前公共基础设施核算管理的痛点及弊 病。而公共基础设施核算管理的有效举措和宝贵经验 也可以为其他类型资产核算管理提供指导与参考。

一、公共基础设施的定义

公共基础设施是人们生产与生活必备的物质基础， 常见于各种公共交通设施、道路设施、水利设施、管道 设施、通信设施等。作为政府资产的一种，其核算与管 理更基于政府财政管理的角度，以政府的会计实施准 则为核算管理依据。随着社会的发展，公共基础设施 建设施工更为复杂，管理难度更大，因此核算管理中必 须积极创新思路和举措，这也是新会计准则的客观要求。

二、当前公共基础设施核算管理的痛点

1.成本数据资料少，核算支持不足

公共基础设施核算管理是综合性、长期性的工程， 时间跨度大，管理难度大。财政部门也十分重视原有 公共基础设施的核算与管理，新的政策文件中明确规 定2013年底之前未人账的公共基础设施也必须登记 人账，规范管理。而时间巳经过去7年甚至更远，成本 数据资料匮乏成为不争的事实，这使得成本确定更为 棘手。导致成本数据资料匮乏的原因是多方面的，初 始登记不规范、保管不到位等，实务中，有些单位办理 公共基础设施移交手续时局限于实物和产权证书，忽 视其他成本资料。成本数据资料支持不足，公共基础 设施存量情况掌握不准，会计核算难度加大。

2.资产分类不清晰，信息提取难度大

对于任何资产的管理来说，必须确保分类清晰。作为政府资产的一种，公共基础设施资产类型多元，如果 分类标签不够细致，则标签获取、信息提取难度加大。 因此公共基础设施细化分类是科学归档管理的前提， 也是其准确核算与管理的前提。 而分析当前公共基础 设施的资产分类情况，缺少明确的资产分类标准，登记 人账与盘点核算都相对混乱。新制度的出台，重视并 强调了资产分类，将公共基础设施资产分为城市交通 设施、照明设施、防灾设施等七类，要求各级行政单位 基于新分类标准，参考地区公共基础设施管理实际，进 行分类管理。但从本质上说，公共基础设施远不止上 述七类，这七种标签定义仍显笼统，不利于公共基础设 施的精细化核算与管理。如何让分类更细化，是公共 基础设施核算管理需要重点考虑的问题。

3.产权界定不合理，产权归属纠纷多

公共基础设施的核算与管理要想规范与准确， 除 了分类清晰外，必须有合理的产权界定方式。而当前 公共基础设施核算管理却缺少合理的产权界定方式。 原因是多方面的，政府作为责任主体，因为部门的多元， 主体职责的交叉，其他利益体的参与，产权界定难度大。 有上下级政府共同出资建设的公共基础设施，有吸纳 了社会资本建设的公共基础设施，还有企业法人基于 政府指令投资建设的公共基础设施，建设支持主体不 同，产权界定矛盾就更为突出。之所以允许多主体参 与，考虑的是财政收支矛盾缓解，建设效率的提升，而 衍生出产权边界模糊的问题。而从社会资本层面看， 产权界定不清导致利益分享模糊，企业投资回报不佳， 影响政府后期项目的融资。

三、公共基础设施核算管理的新思路与新举措

1.完善核算管理体制，加快信息系统建设，做好清査 摸底工作

首先要加强公共基础设施核算管理的制度建设，“无规矩不成方圆”.以制度带动公共基础设施核算管理的优化。政府财政部门联合公共基础设施建设主体 进行政策、规章制度及标准的探讨，不断细化补充制度 内容，督促制度的落地执行。如监督核查机制的建立 完善、验收审核制度的丰富补充，制度的建立与完善是 公共基础设施核算与管理的基础，制度建立完善初期 需要付出大量的心血，很多前期准备工作琐碎繁杂，但 制度的建立完善对于公共基础设施核算来说是基础， 是关键。

其次要建立完善资产管理信息系统。 基于信息时 代的大背景和大环境，发挥信息技术的管理优势，建立 完善资产管理信息系统，优化报表，定期进行公共基础 设施资产情况的披露与核查。借助数据库、网络条形 码等技术，使得公共基础设施资产处于动态监控之下， 公共基础设施建设从资产采购配置到使用维护到报废 处置都有数据支持和资料支持。 可以单独设置公共基 础设施模块，细化科目，规范名称，明确公共基础设施 资产标签，融人资产管理信息系统中。

最后要定期进行资产核算。鉴于多种历史原因， 部分公共基础设施缺乏原始数据资料，因此在后续资 产核算管理中必须定期清算，摸清家底。由财政部门 牵头，组织各级公共基础设施关联部门进行定期的资 产清查，督促各责任主体积极登记人册，加强资产日常 维护管理，定期核算与反馈。定期全面的清查实现了 多部门力量整合，发挥制度、管理经验和完善报表等资 源整合优势，让公共基础设施资产得到有效监管。

2.细化资产项目分类，统一资产科目名称，资产核算 准确高效

当前公共基础设施核算管理困难的一大原因是资 产分类不清晰。因此细化资产分类，统一资产科目名 称是当务之急。公共基础设施是政府资产，多为财政 资金投人，其有建造成本等资料，可以有效地确认与 计量，但在核算与管理中必须设置单独的公共基础设 施资产项目，不能将其与固定资产混为一谈。鉴于公 共基础设施种类多，差异大，必须不断细化资产项目 的分类，从一级到二级到三级等，统一科目名称，确保 数据调取、统计与分析的高效。就当前公共基础设施 资产项目分类，有两种方案参考。一种是直接采用 2010版代码，其资产分类目录契合新制度对公共基础 设施类型的界定，在资产管理系统上增设相应功能标 签，就能达到科学分类的目的。另一种是以2010版代 码为基础，增加公共基础设施分类，原2010版代码分 门类、大类、中类和小类四个层次，用数字1—7分别 表示房屋及构筑物、通用设备、专用设备等资产类型， 增设8，对应公共基础设施，再根据明细分类目录依次 设置大类、中类和小类。无论是哪种方案，目的一样，都是为会计核算提供准确的数据，前者的优势在于操 作简单，可以直接使用。而不足是无法清晰地反映公 共基础设施的管理特点。后者的优势在于展示简单 明了，数据提取方便高效，公共基础设施科目独立的 会计核算地位凸显出来。不足是专业标准有待检验， 短期内实施难度较大。无论是方案一还是方案二，都 需要结合公共基础设施核算管理的实际灵活选择。就 我国公共基础设施核算管理现状来说，首选第一种方 案，等条件成熟，可以进行第一种方案到第二种方案 的合理过渡。

3.基于主体参与类型，明确产权界定思路，做好产权 归属划分

第一种是由政府上下级共同投人建设的公共基础 设施，以现行制度为指导，基于资产国家统一所有，政 府分级监管，单位单独使用的原则，将国有资产使用占 有赋予到对应的行政单位。超出政府管辖的公共基础 设施要求受益范围内的政府单位参与履行事权，如果 同级地方政权因为利益竞争无法就事权分配达成一致 意见，可由上级政府承担部分支出责任，其享有公共基 础设施的部分产权。

第二种是政府和社会资本共同投人建设的公共基 础设施c以建设一运营一移交模型为例，社会资本处 分公共基础设施的方式是有限制的。该模式下公共基 础设施不能作为社会资本固定资产，其属于无形资产。 基于民法通对合法财产转移的规定，要求政府部门在 进行公共基础设施资产转移前必须做好信息记录与披 露工作，以此降低产权纠纷风险。

四、结语

公共基础设施建设关乎国计民生，而其核算与管 理也必须规范且到位。新会计准则的颁布对资产核算 与管理也提出了新要求，我们在公共基础设施核算与 管理中，必须基于新会计准则的思想和原则，创新思路 和举措，调整核算管理方式，并有效推动公共基础设施 核算与管理的信息化建设，切实做好清查摸底工作，做 好科目细化分类，明确产权界定，多管齐下，让公共基 础设施核算管理高效落地。

参考文献

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（责任编辑：兰卡）