创新管理模式 强化需水监管

王喜峰，柳长顺

（1.中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，100732，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展的国家战略。 这些国家战略的关键词都与水直接相关，水资源、水环境、水生态成为国家区域发展战略的重要内容。 习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”理念，以及“幸福河”“把水资源作为最大的刚性约束”等论述，都强调以治水为抓手促进区域高质量发展。

无数事实表明，越是发展质量高的地区，水问题越少；越是发展不平衡不充分的地区，水问题越多。 新时代，顺应社会主要矛盾变化，我国治水理念从改造自然、征服自然向调整人的行为、 纠正人的错误行为转变，强化“水利工程补短板、水利行业强监管”。 水利行业强监管不仅要求强化监管的力度， 而且要创新管理模式，做到以治水调整人的行为、纠正人的错误行为，这就要求监管向规范经济社会行为的纵深推进，把水资源作为最大刚性约束，构建有效保障幸福河湖的管理路径。

一、新形势对治水提出新要求

我国经济社会发展形势的深刻变化对治水形势产生了根本影响。

1.社会主要矛盾变化推动治水思路改变

我国社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。 在原有的社会矛盾下，治水思路从保障人民生命财产安全和保障社会生产力发展出发，在保障水安全等方面，以底线思维保障日益增长的物质需要和生产力的提高。在现有社会矛盾下，治水思路既要保障美好生活需要， 又要兼顾解决我国不充分不平衡的发展现状。 新时代治水思路不仅要关注水利产品供给，更要从水利治理体系和治理能力上尽早实现现代化强国的要求。目前来看，在水安全领域加快推进水利治理体系和治理能力现代化是必由之路。其中，现代化治水能力不仅包括有效的水资源和水生态的治理能力， 而且包括专业的用水服务能力、 精准的约束和纠正人们错误涉水行为的能力。

2.区域经济形势变化推动治水策略变革

我国南方16 个省份与北方15个省份的经济总量之比， 从改革开放 之 初 的54 ∶46 增 大 为1992 年 的57∶43，1992—2013 年比例保持稳定，2013 年以来差距持续拉大，2019 年增大为65∶35。

除了经济总量的差距之外，经济增速的差距更为明显。2012 年南北方省份平均增速基本相当，2018 年已有1.48 个百分点的差距。2018 年经济增速排名前十的省份中，只有陕西为北方省份；排名后五的省份全部是北方省份。 从常住人口比例来看，南北方省份占比没有发生大的变化。

短期来看，南北方经济差距源于煤炭、石油和天然气大宗商品的价格走低；长期来看，南北经济差异背后是增长质量、效益和动力的差距。 北方省份经济增长长年依靠重工业，无序增长形成落后产能，挤占其他行业健康发展空间，错失培育行业新动能和换挡增效的关键期。

对于治水策略来说，强监管不仅要关注区域的“块块”监管，更要对具体经济社会行为实施精准监管，切实做到以水定产，解决发展中的不平衡和不充分问题。 在水利部“三定方案”中，职能转变要求“从增加供给转向更加重视需求管理，严格控制用水总量和提高用水效率”。

3.发展阶段变化促进用水形势变革

水资源与产业关系十分密切。 资本密集型产业特点为技术装备多、投资大，投入中物质能源消耗比重大，技术一般不是核心要素， 其主要行业为冶金、石油、机械制造等重工业。技术密集型产业的核心投入要素是知识，作为知识载体的高素质人力资源对洁净空气和优美水环境的偏好将引导未来生态用水的数量和质量发生变化。

高耗水产业与高耗能、高污染产业高度重合。2019 年12 月26 日水利部发布的18 项传统高耗水行业中，绝大多数是资本密集型产业。

在经济高质量发展阶段，产业发展动力转换为创新驱动，产业用水形势将发生变化。 我国经济由高速增长阶段逐渐进入高质量发展阶段，原有的投资驱动难以为继，创新驱动逐步发力，主导产业由资本密集型产业转向技术密集型产业。 考虑到资本密集型产业以高耗水产业为主，技术密集型产业多以绿色产业为主，再加上技术密集型产业处于产业链顶端，为高附加值产业，有技术和资金空间提升节水水平。

现阶段，我国用水形势正在发生深刻变化。 从历年的水资源公报来看，我国用水量在2013 年达到峰值，近年趋于平稳。

二、存在的问题

由于历史原因，以前水利工作在理念上更加注重增加水资源的供给，在管理上更偏重技术方面，由此造成一系列问题。

1.对经济社会用水的客观规律研究不足

这主要有三个方面的反映：一是在需水预测上，对经济社会发展规律研究不足，使得需水预测偏高。 二是在水资源承载力的研究上，可承载的经济社会指标预测偏低；三是预测的可接受用水价格与实际有较大出入。上述问题对相关决策造成很大影响，比如由于需水预测偏高，一些地区上马水利工程以保证供水安全。

2.缺少对具体要素的约束

习近平总书记在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上的讲话，强调要坚持以水定城、 以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展方向，约束对象是城市规模、用地、常住人口和产业发展，是与用水有直接关系的投入要素和产业方向， 而不是有间接关系的经济产出。 当投入要素一定、产业发展方向不同时， 经济产出有较大的差异，用水量也有较大差异。 在以水约束城、地、人等规模和生产要素之后，当产业朝着高质量方向发展时，用水效率自然会得到提升。

3.对经济社会用水行为管理不到位

有些区域水资源和水生态问题突出，其根源是区域发展了不符合水资源承载力的高耗水产业，而且这些产业往往是当地的纳税大户。 如果单单控制区域用水量，地方政府可能不再新增新兴产业的用水，影响了地方产业升级和高质量发展，从而造成原有的产业挤占新兴产业的用水需求，导致取水指标和合理需水脱节。

此外，取水许可中取水量一般来自于水资源论证。 由于技术飞速发展，合理的用水需求随着市场和技术的变化时刻在变化，造成取水许可与定额管理存在不匹配现象。 而且，针对技术提升用水效率的部分，由于行政缺少技术的敏感性，容易造成行政管理落后于市场，应更多利用市场手段进行管理。

4.缺少以水定产的具体措施

定额管理过于关注用水户的技术行为，缺少对区域产业布局的有效管理。 从已有测算来看，经济系统中的节水效应可以分为四个部分：真实节水效应（用水环节的技术进步）、要素配置效应（整个生产环节的技术进步）、结构效应（产业结构调整）、外部效应（进口或外调产品替代）。 目前用水行为的定额管理更多关注的是本可以交给市场的技术行为，并且管理效力不“长牙”“带电”，缺乏对本来应该必须加强的产业结构 “以水定产”的管理。

5.用水指标缺少灵活性

最严格水资源管理制度将用水指标分配到各流域和区域，这种指标管理模式相对于经济社会发展的突变特点以及水的流动循环特点来说缺少灵活性。 从用水规律来看，当区域经济发展到一定阶段之后，用水会下降，基本遵循库兹涅兹的倒U 形曲线。 从黄河流域“八七分水方案”的实践来看，区域之间特别是省级行政区之间依靠自主协调达成指标交换很难实现。

因此，实施最严格水资源管理工作中应注重灵活性，以实现水资源在更大范围内的合理配置，支撑经济社会的高质量发展和生态环境的保护。

三、政策建议

1.以提高流域幸福感作为需水管理的最终目标

贯彻落实习近平总书记治水的重要讲话精神， 要把握三个要点：一是“让黄河成为造福人民的幸福河”；二是“重在保护、要在治理”；三是“把水资源作为最大的刚性约束”。 笔者认为这三个要点是“绿水青山就是金山银山”理论在需水管理方面的反映和发展，“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大”贯穿于这三个要点的始终。 利用水资源与生态系统的关系确定满足良好生态要求下经济社会用水边界，利用水资源与经济社会发展的关系确定水资源如何切实提高流域的幸福感，并将其作为需水管理的最终目标。

2.对各区域经济社会的发展态势进行科学的研判

一是对常住人口变化的研判。 根据现有的统计和研究成果，预计未来我国人口缓慢增长， 到2040 年左右达到峰值，但区域间的常住人口流动趋势明显， 特别是户籍制度改革之后，区域间人口流动将更明显。 要进行区域用水需求预测和落实以水定人的约束， 应加强对人口迁入率、迁出率的经济社会影响因素和水资源的约束机制的科学研判。

二是对城市（群）发展规模和空间的研判。 根据现有统计资料，我国城镇化率近年每年增加1 个百分点，每年增加近1 400 万城镇人口； 预计到2035 年城镇化率将达到75%左右。 要进行城市（群）用水需求预测和落实以水定城的约束，应加强对城镇化率、区域人口变化的经济社会因素和水资源约束机制的定量研究。

三是对各区域产业结构和主导产业的研判。 在对区域发展阶段研判的基础上按照发展规律研究区域中长期产业结构和主导产业的情况， 综合研究高耗水产业转移情况， 根据产业发展规律分区域分阶段预测产业用水及其影响，为以水定产打下基础。

3.区域管理与产业管理结合

在对各区域经济社会的发展态势进行科学研判的基础上， 根据水资源禀赋和发展阶段发布不符合区域水资源承载力的产业负面清单。对在负面清单上的产业，不再新增取水许可。 在经济发达但水资源短缺的区域，限制化工、钢铁等高耗水产业的用水需求，支持战略性新兴产业的合理用水需求；设定合理期限，对不符合区域发展阶段要求的产业，在取水许可到期之后，不再对其换证。在经济欠发达且水资源短缺的区域， 严格限制低附加值的高耗水企业取水许可。

4.建立水资源最大硬约束的督察制度

一是组建水资源总督察办公室，对督察范围内地方人民政府的水资源利用和管理情况进行监督检查，不改变地方人民政府及其水行政主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。 督察方向是各省份执行“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的情况，水生态情况及取水许可的审批情况。

二是对重点区域进行水资源督察。 对黄河流域、海河流域等水问题较多地区的省份进行重点督察。 重点督察各省份在取水许可审批中是否符合“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，督察重点行业企业的水资源取用情况。

三是对重点水生态保护区域进行督察，如地下水超采区、湿地保护区、重要江河水源区等，督察区域内重点企业的取水和生产情况，及地方政府落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的情况。

5.建立水资产制度

改变原有不动产导向的水权管理制度，构建像银行资金体系一样的流量管理制度。 由水利部组建“水央行”，各省份向“水央行”“贷水”，并建立水资源“准备金”制度，作为河湖生态水和居民生活用水；建立保障国家安全单独用水制度，为国家粮食主产区、 国家能源基地单独设立用水指标，不与地方指标重合。 “水央行”根据各省“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求和经济高质量发展实际需要，决定其用水指标和水资源的税率。