华北地区地下水超采综合治理行动方案编制背景及思路

丁跃元，陈 飞，李原园，唐世南，于丽丽，羊 艳

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

为贯彻落实党中央、 国务院关于着力解决华北地区地下水超采问题的部署与要求，水利部、财政部、国家发展改革委、农业农村部会同有关部门和京津冀三省（直辖市），研究制定了《华北地区地下水超采综合治理行动方案》（以下简称《行动方案》），经报国务院同意，于2019 年1 月印发实施。 《行动方案》坚持问题导向，以京津冀地区为重点，综合采取“一减一增”措施，系统推进华北地区地下水超采治理。

一、《行动方案》编制背景

1.面临的问题与挑战

（1）资源性缺水严重，水资源开发利用严重超载

华北地区水资源禀赋条件总体较差，多年平均水资源量1 085 亿m3，仅占全国总量的4%， 人均水资源量316 m3，仅为全国平均水平的1/7，世界平均水平的1/28， 属于资源性缺水地区。 京津冀地区缺水更为严重，人均水资源量仅为230m3。受气候变化和人类活动影响，20 世纪80 年代以来，华北地区水资源呈严重衰减趋势，更加剧了水资源短缺状况， 特别是海河流域，1980—2016 年水文系列与1956—1979年系列相比，水资源总量减少29%。

因区位优势优越、 光热条件适宜， 华北地区经济社会发展迅速，是全国重要的粮食主产区和蔬菜供应基地。 据统计，进入21 世纪以来，华北地区人口由2000 年的3.1 亿人增长至2017 年的3.4 亿人，国内生产总值（GDP）由2.5 万亿元增长至21.3 万亿元，有效灌溉面积由2.4 亿亩（1亩=1/15 hm2，下同）增长至2.5 亿亩。同时， 华北地区还分布大量的钢铁、电力、化工等高耗水产业，其中钢材产量约占全国的一半，高耗水工业用水量占工业总用水量的70%以上。 为满足人口增长与经济社会快速发展用水需求，华北地区不断加大水资源供应，用水量由20 世纪70 年代的不到600 亿m3增加到2017 年的760 亿m3左右，区域水资源开发利用率达到65%以上， 其中海河流域达106%，已处于严重超载状态。

（2）地下水超采严重，引发系列生态环境地质问题

20 世纪70 年代开始，华北地区大规模开发利用地下水，年开采量由200 亿m3增加至2017 年的363 亿m3，最高年份（2001 年）达到511 亿m3，是世界上地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的地区。 因地下水开采量远大于补给，入不敷出，造成严重超采。 目前，华北地区地下水储量与1980 年比累计亏空约1 800 亿m3；地下水超采区面积达18.1 万km2， 其中约40%为浅层超采区，约2/3 超采区面积存在深层承压水超采；地下水超采量约55.1 亿m3，高时曾达到95.8 亿m3。

地下水长期大量超采，引发了一系列生态环境地质问题。 一是地下水水位持续下降，太行山前平原浅层地下水埋深普遍达30～50 m， 形成了多个地下水降落漏斗，其中南宫—冀枣衡—沧州深层承压水漏斗中心埋深达到106 m，不仅影响植被生长，也大幅提高了取水成本。 二是造成大部分平原区地下水补给河水量大幅减少，甚至消失， 是河道水量减少或断流，湖泊、 湿地水面萎缩重要原因之一，如海河流域27 条主要河流中，有23条出现不同程度的断流或干涸，断流河长超过3 600 km，湖泊、湿地水面面积较20 世纪50 年代减少50%以上；造成部分地区含水层疏干， 一些名泉如山西的晋祠泉、河北的一亩泉、河南的珍珠泉等泉水衰竭或断流。 三是引发了地面沉降、地裂缝、海水入侵、水质恶化等问题，其中2017 年华北地区地面沉降严重区（年沉降量＞50 mm）面积达到1.49 万km2，对建筑、交通、供水、防洪等安全构成威胁。

（3）管理基础薄弱，急需补齐监管短板

华北地区现有机电井1 650 多万眼（其中规模以上约302 万眼），但用水计量率仅为18%左右，不能满足地下水压采与精细化管理的要求，监督管理基础薄弱。 农业灌溉用地下水取水许可存在面广量大、执行难度大等难题，需创新管理手段与措施。 现有法规对地下水的有关规定较为宏观宽泛，需尽快出台地下水管理专门法规。完善地下水凿井、取水、排水、保护等环节监管机制。 基层管理人员严重缺乏，执法能力不足，难以满足地下水管理需求，需加强基层人员培训，提升执法能力，提高管理水平。

2.面临的形势与机遇

（1）生态文明建设和高质量发展提出新要求

党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，我国经济转向高质量发展新阶段，华北地区地下水超采状况已严重背离生态文明建设和高质量发展的要求。 党中央、国务院高度重视地下水超采治理工作，强调要加强地下水管理与保护。

水法规定，在地下水超采地区要“严格控制开采地下水”；《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1 号）指出，“严格地下水管理和保护”“逐步削减地下水超采量， 实现采补平衡”；《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12 号)指出，“实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，逐步实现地下水采补平衡”；《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）要求，“实行地下水取用水总量控制和水位控制”“严格地下水管理和保护”“逐步削减开采量，实现地下水采补平衡”；国务院《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号） 要求，“严控地下水超采”“开展华北地下水超采区综合治理”。

各地群众也对因地下水超采引发的取水成本提高、水质恶化、河湖断流萎缩等提出了改善诉求，期盼修复水景观，再现水清、岸绿、风景优美的河湖景色。 同时，京津冀协同发展成为国家重大战略，也要求改善区域水安全与水生态状况。

（2）南水北调工程建成，为超采治理提供了水源条件

南水北调工程是优化我国水资源时空配置格局，解决北方水资源严重短缺问题的重大战略性基础设施。南水北调东、 中线一期工程于2014年12 月全面建成并正式投入运行，有效改善了华北地区水资源条件和配置格局，为实施地下水超采治理创造了条件。

首先利用南水北调工程引江水替代受水区城区生活和工业等开采地下水，解决城市用水增长与城区地下水超采问题；再是利用引江水替代非城区部分工业开采地下水和以城带乡供水方式替代部分农村生活开采地下水；三是利用引江水置换出城市和工业原挤占农业用的当地地表水，并退还给农业，以替代部分农业开采地下水；四是加强城区再生水与地表水联合运用，替代下游部分井灌区农业开采地下水，逐步削减农村地区地下水超采量。

（3）试点先行先试，为超采治理积累了经验

2014—2016 年，财政部、水利部、原农业部等有关部门在河北省开展了地下水超采综合治理试点，以体制机制创新为引领， 探索水权制度，推进农业水价综合改革，加强地下水监测管理， 通过地表水置换地下水灌溉、发展高效节水灌溉，压减冬小麦种植面积、推广节水小麦种植模式等措施，实施地下水压采，地下水年超采量减少了约20 亿m3， 探索了可复制、可推广的经验。2017 年以来，已将治理范围逐步扩大到山东、 山西、河南等省份。

二、《行动方案》编制思路

华北地区地下水超采是一个长期性、累积性和结构性的问题。 造成地下水超采的原因既有社会经济发展方面的原因， 也有自然因素的影响， 是多方面因素综合影响的结果。因此，治理修复需要漫长的过程和多方的努力，须采取综合性行动与措施进行治理。

1.确定治理范围

根据全国地下水利用与保护规划成果（评价期2001—2015 年），全国平原区地下水超采区面积28.7 万km2，总超采量158 亿m3。华北地区是全国地下水超采问题最为严重的地区，平原区超采区面积和地下水超采量分别占全国的63%和61%，分布有全国乃至世界上最大的地下水漏斗群。 京津冀地区地下水超采问题更为突出，超采区面积约占华北地区的一半左右，涉及11 个地级市149 个县（区），占京津冀总县数的84%。 考虑到典型性、代表性以及区位重要性，《行动方案》治理范围聚焦京津冀3 省（直辖市）地下水超采区，其中河北省涉及128 个县。

2.明确治理目标

京津冀地区地下水超采治理设置了近期目标与远期目标。

近期目标，即到2022 年，在正常来水情况下，京津冀地区年压减地下水开采量25.7 亿m3，现状超采量压减率超过70%，即地下水年超采量由现状的34.7 亿m3压减到9.0 亿m3。 需要说明的是，这是在正常来水情况或多年平均来水情况下的压减目标，在遇到干旱或特旱年份时，农业灌溉用水量会有所增加，相应压减目标应有所减少；反之，在遇到丰水或特涝年份时， 农业灌溉用水量会有所减少，相应压减目标应有所增加。 这也是地下水“调丰补枯”特点的具体体现。 到2022 年地下水超采量压减率目标为超过70%，即仍未实现采补平衡。 这主要是考虑到在衡水、沧州等市部分地区， 因其浅层地下水矿化度较高，无法满足供水和灌溉用水标准要求，近期又无外调水源条件，在已采取高效节水灌溉等措施情况下仍难以达到采补平衡，只能采取种植结构调整或退减灌溉面积发展雨养农业的措施进一步压减地下水开采量，但这会一定程度影响粮食产量，同时也会大大提高退减灌溉面积的补贴费用，加大财政压力。 综合各方面因素，仍保留部分超采量待下阶段治理。

远期目标，即到2035 年，力争全面实现地下水采补平衡，超采亏空水量逐步填补。 主要是考虑通过实施南水北调后续工程，进一步增加治理区可用水量，根本缓解缺水状况，同时实施水源置换， 压减地下水开采，实现采补平衡。 根据南水北调水源情况，相机实施生态补水，逐步填补地下水超采亏空水量。

3.综合治理措施

根据华北地区地下水利用存在的问题与原因分析， 按照综合施策、突出重点、系统推进、措施可行的原则，在总结提炼华北地下水超采治理试点和河湖生态补水试点成果与经验的基础上，提出“一减、一增”综合治理措施， 重点推进 “节”“控”“调”“管”治理措施任务。

“节”，即强化重点领域节水。 落实“节水优先”治水方针，强化农业、工业和城镇各领域节水。 农业重点加快灌区节水改造和田间高效节水灌溉工程建设， 推广农艺节水措施和耐旱作物品种。 工业重点加快高耗水行业改造， 推进工业园区节水改造，促进企业间串联用水、分质用水、一水多用和循环利用，提高用水效率和效益。 城镇重点推进节水型城市建设，实施公共供水管网改造，提高非常规水源利用率， 深入开展公共领域节水和居民家庭节水器具普及。

“控”，即严控开发规模和强度。以水资源水环境承载能力为刚性约束，实施农业种植结构调整和产业布局结构优化。 其中，农业种植结构调整主要推进适水种植和量水生产，通过实施轮作休耕、发展旱作雨养、推广农作物节水抗旱品种和适度减少冬小麦等高耗水作物等措施，减少地下水开采。 产业布局结构优化主要是推动产业转移流动，优化调整产业布局和结构，鼓励创新性产业、绿色产业发展，依法依规压减或淘汰高耗水产业不达标产能，推进高耗水工业结构调整。

“调”， 即多渠道增加水源供给。增加地表水和外调水供水是治理地下水超采的有效措施，在充分利用当地水，特别是加大非常规水源利用的基础上，用好用足引江、引黄、引滦等外调水源，一方面置换城镇、工业和农村集中供水区地下水开采，推进农业水源置换， 减少地下水开采量，另一方面通过实施河湖生态补水，恢复河湖水面， 修复河湖水生态环境，增加地下水入渗补给。

“管”， 即严格地下水利用管控。主要是强化地下水利用监管，严格禁采区、限采区管理，加强地下水监控能力建设，创新管理政策机制，严格考核监督，逐步完善地下水管理和保护体系。

4.实施河湖生态补水

实施河湖生态补水是 《行动方案》在已有地下水超采治理措施的基础上，提出的一项更为有效的治理措施。 主要思路一是利用调水工程完全达效前设计供水与实际供水量的富余能力，向工程沿线河湖实施生态补水；二是通过加强水源和工程科学调度，合理延长工程调水时间或利用工程加大设计能力，相机向工程沿线河湖实施生态补水。 一方面恢复河湖水面， 改善河湖生态环境和长期干涸、缺水的状况，同时通过河湖入渗回补地下水，缓解地下水超采。

南水北调中线一期工程2016—2017 年供水年度为京津冀实际供水28 亿m3（陶岔口门），供水能力尚未全部达效，还有约23 亿m3供水潜力，考虑未来用水增长需求，每年仍有一定潜力用于生态补水。 对于南水北调东线一期工程，按照2017—2018 年山东供水年度实际供水量10.9 亿m3，尚有供水潜力。 通过建设东线一期北延应急供水工程，用足供水潜力和适当延长供水时间，可向京津冀地区增加供水能力约4.9 亿m3。

同时，针对黄河来水情况、当地水库水源和非常规水源情况，通过引黄工程和当地水源配置工程，相机为治理区增加补水量。 远期，则主要利用南水北调东线、中线后续工程，以及当地非常规水源等， 进一步加大河道生态补水潜力。综合考虑补水水源、河道入渗条件、地下水补给效果、河流区位重要性等因素，《行动方案》 共选择滹沱河、滏阳河、南拒马河、永定河等21 条（个）河湖开展生态补水。

5.强化地下水监管

管控政策机制是保障治理效果的长效措施。 《行动方案》主要针对落实最严格水资源管理制度，发挥河长制湖长制作用， 强化地下水利用监管，完善地下水管理和保护体系等进行了设计。

①强化地下水禁采限采管理。在地下水禁采区内，除临时应急供水和无替代水源的农村地区少量分散生活用水外，严禁取用地下水；在地下水限采区，一律不准新增地下水开采量， 重点建设项目确需取用地下水的，应按照“用1 减2”的比例，同步削减其他取水单位的地下水开采量。

②关停城镇自备井和农灌井。 按照“应关尽关、关管并重、能管控可应急”的原则，提出了推进超采区机井封填，以及封存备用机井的管理要求。

③严格水资源承载能力刚性约束。 按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求，发挥水资源的最大刚性约束作用， 促进区域发展、城镇规模、产业布局等优化调整，与水资源承载能力相均衡。

④健全地下水监测计量体系，夯实地下水管理基础。 利用国家地下水监测工程与地方自建监测站网，建立覆盖地下水超采区的地下水监测体系，健全地下水取用水户监控与计量设施。

⑤推进水权水价水资源税改革。充分发挥经济杠杆在地下水超采治理与水资源管理制度中的作用，激发各行业地下水压采的内生动力。

为了及时掌握各地落实情况，《行动方案》 对地下水超采治理工作提出了动态跟踪与效果评估考核的要求， 通过定期总结方案实施进展，将地下水超采治理作为对华北相关省市最严格水资源管理制度考核的重要内容，并通过建立完善考核评价机制，对压采措施不落实、压采目标任务未完成的要进行问责。