颍上县农田基础设施建设问题与对策

（作者单位：安徽省颍上县水利工程管理所 236200）

党中央十九大报告中提出乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。农田基础设施、高标准农田建设是实施乡村振兴战略的重要内容之一，是保障国家粮食安全的重要抓手，是加快推进农业供给侧改革、推进农业现代化的基础保障。本文结合本地实际，对颍上县农田基本建设及存在问题进行深度剖析后，提出了解决问题的方法及建议，对今后农田基础设施建设具有一定的引导作用和参考价值。

一、颍上县农田建设综述

2019 年以前，颍上县农田基础设施建设呈“五牛下田”形式，县委县政府高度重视农田建设工作，财政、原国土、农业、水利、发改等部门积极开展农田建设活动，建设类型有高标准农田、小农水重点县、高效节水灌溉、农田灌溉“最后一公里”、中低产田改造、中型灌区改造等。通过多年的治理，有效地改善了农业生产条件，增强了农业抗御自然灾害能力，取得了良好的成效。一是改造了一批中低产田，建成了一批高产稳产、旱涝保收的高标准农田，为粮食生产安全提供基础保障。二是改善了农田生态环境，促进了农业可持续发展。三是加快了贫困村农民脱贫步伐，农田建设优先扶持贫困村，改善贫困村农业生产基础设施，为脱贫后，当地农业产业持续发展提供助力。四是提高了农业生产效率，农业基础设施的改善，推动了农业机械化的普及和农业技术的推广，改善了农业生产经营条件和生产模式，降低了农业工作的劳动强度，解放了生产力。五是增强了党在群众中的凝聚力和向心力，农业生产条件的改善，农民收入的提高，切实增强了群众的获得感、幸福感，取得了良好的社会效益。六是促进了乡村振兴和现代农业的发展，通过治理，改善了农业生产条件，为促进农业供给侧改革，推进农业种植结构调整，优化农业产业布局夯实基础，为农业现代化发展提供了坚实保障。

二、存在问题

1.农田建设任重道远

“十三五”以来，国家把高标准农田建设作为农田建设的一项重要内容，并纳入政府目标考核范畴，2018 年机构改革之机，更是把农田建设项目和资金整合，由农业农村部门统筹规划实施，建设高标准农田。截至2018 年，颍上县耕地面积约186.69万亩，其中建成高标准农田100.15 万亩，仅占全县耕地面积的53.64%。已建高标准农田中，“十二五”期间建设64.47 万亩，2016～2018 年建设35.68 万亩，2019 年正在实施13 万亩，仍有约73.54 万亩耕地尚未治理，农田建设任重道远。

2.社会资金参与度不高

近年来，政府积极鼓励引导社会资本参与农田建设，但效果不太明显，现行政策要求，新型农业经营主体申报承建高标准农田，需自筹一部分资金，部分经营主体不愿出资，更偏向流转治理后的耕地，流转后调整种植结构，致使原规划建设内容与新型农业经营主体调整种植结构后的实际需求不太适应。部分经营主体由于种植类似西瓜等不能连作的农作物，需要“打一枪换一个地方”，对固定的农田基础设施投资的积极性不高。

3.基础现状尚未理清

原农田基础设施建设呈“五牛下田”形式。各部门承建的各类型农田基础设施建设，侧重点不一，治理区域交叉重叠，虽然提高了建设标准，但无汇总建设资料，农田基础设施底数不清，能够正常发挥效益的基础设施情况不清。

4.投资标准亟需提高

截至2018 年末，全县高标准农田建设财政总投资约8.77 亿元，其中“十二五”期间总投资约4.37亿元，治理面积64.47 万亩，亩均投资约688.5 元，2016～2018 年总投资约4.4 亿元，治理面积35.68 万亩，亩均投资约1233 元。各部门建设内容侧重点不同、建设标准不一、亩均投资标准不一，特别是部分“十二五”期间建设的高标准农田，亩均投入仅在500 元左右，很难满足现代农业发展的要求。“十三五”期间，亩均投资虽然达到1000 元以上，2019 年更是达到了1500 元，较往年有了很大的提高，但与其他省市亩均2500～3000 元的标准相比还是有较大差距，加之前期欠账较多，有限的资金只能解决群众最迫切最急需的问题，难以达到土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，旱涝保收、高产稳产、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准要求。

5.项目前期工作有待提升

部分镇村缺乏总体规划和对基本农田产业布局、土地整治、灌排水系和配套设施建设的整体规划意识，前期未做规划，项目批复后仅局限于基于现状的修修补补、避免群众矛盾上，未从整体连片推进、综合整治和今后现代农业发展上考虑，未从根本上解决问题，项目效益不明显。笔者在一次项目评审过程中就发现有个项目在规划设计时，由于总体规划思路不清晰，不了解现状，在上级主管部门“充分征求项目区村干部和群众意愿”的要求下，只是充当了一个搬运工的角色，把不同群众的各种想法生搬到初步设计中，在一万亩耕地上计划修建了总长10 公里左右的几十条混凝土机耕路，其中一小半路只有几十米或100 多米，全是连接各种断头路和制造各种断头路，这个生产队一小段、那个生产队一小段，为的是避免生产队之间的矛盾。整个设计完全失去了推动农业现代化发展的初衷。

6.项目协调管理应再加强

农田建设总体上极大促进了项目区现代农业的发展，但施工时会因少量挖压占地和作物的损毁，损害个别农户的利益，由于农田建设无赔偿资金，如何协调集体与个体的利益关系，给管理人员增加了难度。施工监管难度主要体现在三个方面：一是农田建设项目单项工程小、分布散、各单项工程距离远且交通不便的特点，为全程监督带来不便；二是各地农田建设管理业务人员一般2 ～3 个人，业务人员不足；三是由于部分工程规划不合理、建后维护不到位，致使部分单项工程达不到设计年限就遭到损毁、重建，部分施工单位了解现状后，存在选择性偷工减料的心理，加大了监管的工作量。

7.管护机制仍需完善

一方面各部门建设后，没有精力管理维护，部分乡镇也没有建立统一的管护机构；另一方面家庭联产承包责任制下的农户耕地数量零碎，农民只关心自身一家一户的生产，对农田公共基础设施维护不关注，部分农民为方便自己生产，还对公共基础设施进行破坏。管护机制的不健全导致部分农业基础设施使用效率不高，个别工程被损毁无法正常使用。

三、几点建议

1.整合资金，提高建设投资标准

一是积极争取上级立项和资金，有效减轻本级财政的压力。二是统筹好各类农田建设资金，各部门集中投入、各司其职、各负其责，成熟一片、建成一片，带动一片。三是积极引导鼓励社会资本和新型农业经营主体参与承建高标准农田。四是积极申请利用地方政府专项债券项目筹集资金建设高标准农田。五是结合土地复垦和耕地占补平衡，新增耕地用于占补平衡，收益用于农田基础设施建设。

2.提前谋划，做好项目总体规划

根据乡村振兴战略规划，结合美好乡村建设和人居环境整治，摸清农田基础设施现状，对标高标准农田标准，找准差距，补齐短板，立足当前，着眼长远，做好农田建设总体规划，实施区域化整体治理、整乡镇推进。一是摸清项目区现状，项目区在总体规划中的位置和发展方向。二是要站在农业现代化发展的高度去规划设计，建设高标准农田是加快乡村振兴建设的一项重要内容，要把农田建设与新型农业种植结构调整相结合，与土地流转和托管相结合，与现代农业发展相适应。三是把规划设计思想向群众解释透，把各个单项工程布置的原因、群众能够得到的效益、对今后发展的影响、能够发挥的效益向群众解释清，充分征求群众和镇村意见，而不是到村里问群众要建什么，简简单单当个搬运工。四是积极引进地埋滴灌等先进的高效节水灌溉技术，探索设计、施工、管护运营的EPC 模式，加速推进农业现代化。

3.加强宣传，建立群众参与机制

农田建设是一项惠民工程、受益面广，要把好事办好，就要引导群众参与项目规划、建设和验收全过程，通过宣传发动，让农民群众意识到这项工程是他们自己的工程，让农民群众从旁观者变成参与者。一是在项目立项时就要召开村民一事一议大会，宣传解释农田建设政策、标准，把为农民办变成农民主动办。二是利用村民会议、宣传栏、广播等对项目拟建内容进行公示、解释，听取项目区群众意见。三是施工过程中，由项目区群众选出农民监督员配合建设和监理单位参与施工监督，建立农民监督员、村、镇政府、监理和建设单位五位一体的监督管理机制，监督施工过程、协调施工矛盾。这样既解决了建设和监理方人员不足的问题，又充分调动农民的积极性，让群众从事不关己的旁观者变成参与者。

4.健全机构，完善建后管护机制

农田基础设施建成后能够发挥多大效益，主要还是看后期运行管护。因此在项目立项时，就要按照“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护”的原则确立工程管护主体，明确管护职责。建议工程建成后，作为国有资产和工程管护费交由项目所在乡镇统一管理，乡镇根据使用或受益情况，把管护主体落实到人，建议由乡镇成立农田设施管护组织，负责整个乡镇的农田基础设施管护。管护组织建立管护制度，根据具体情况进行管理。一是由新型农业经营主体或托管单位使用的工程，乡镇管护组织与其签订工程使用和管护合同，由新型农田经营主体或托管单位负责管护。二是对单农户使用的机井等工程，乡镇管护组织可委托工程所在地农户或村集体管护并根据管护情况给予一定报酬。三是对机耕路、农田防护林、排灌站渠道等不适宜一家一户管理的共用设施，可由管护组织自行管护或委托所在村集体进行管护。

四、结语

今后，进一步研究把农田基础设施建设如何同粮食安全、农业现代化、人居环境整治和美好乡村建设有机结合起来，从而更好地发挥效益、促进乡村振兴作为农田建设的一项重要工作■