典型国家农业水价政策对我国农业水价改革的启示

（作者单位：水利部机关服务局 100053）

基于经济社会发展水平、国体政体、国家结构、国情水情等因素考虑，本文选取美国、日本、印度三个国家作为典型，从基本情况、农业水价形成机制、农业用水补贴政策、节水奖励政策等方面分析这些国家农业水价政策和制度情况，借鉴其先进做法与经验，对我国农业水价综合改革有着重要的参考价值。

一、美国农业水价政策

1.基本概况

美国按照回收部门建设成本和运行维护成本的原则来制定农业水价，充分考虑农民对水价的承受能力，但农业灌溉水价和成本因地理位置、水源及制度安排而异。早期，联邦政府为鼓励人们到西部干旱地区定居和开发，实行比较低廉的灌溉水价政策，1902年颁布《垦务法》，成立美国垦务局促进西部地区灌溉发展。随着水资源日渐匮乏，行业用水竞争日渐激烈，能源价格日渐上涨，美国大部分地区的灌溉成本和价格都在不断上涨。1982 年、1992 年颁布的《垦务法改进法案》要求大力提高农场灌溉水价，灌溉用水的价格应能够完全偿还运行和维护成本。

由于美国各地灌溉用水权限、水资源分配和设施建设等不同，灌溉水价差别较大。一些拥有河岸用水权或签署了联邦政府交易协议的农民用水价格很低（5～10 美元/1000m3），其他未享受上述优惠条件或者需从各州灌溉机构购水的农民则要付出更高的水价（20～100 美元/1000m3）；甚至有些农民为了确保灌溉用水，需通过市场交易购水，其中部分灌溉水价超过100 美元/1000m3。

2.水价形成机制

美国从事地表水和地下水分配和销售的机构众多，水价由供水机构确定，但美国规定供水机构为非盈利性。由于美国各地灌溉用水权限、水资源分配和设施建设等不同，灌溉水价构成及核算也显著不同，本文重点以加利福尼亚州中央河谷项目为例，分析水价形成机制。

中央河谷项目是由美国垦务局开发，于1935 年获批建设的水利工程，该项目85%的供水用于灌溉。中央河谷项目的灌溉区最初签订的是40 年的合约，合约规定了水输送的固定费用和长期的成本无息偿还费用，固定费用不随运行和维护成本的增加而上涨，总体上灌溉区支付的水费收入低于中央河谷项目的运行和维护成本。

1982 年，美国国会通过了《垦务改革法案》，要求在所有的新合约中，灌溉用水的价格应能够完全偿还运行和维护的成本。最初的《垦务法》规定，联邦政府对于灌溉的补贴面积上限为65hm²自有土地。1982 年的法案将这一上限提高为390hm²自有的或租赁的土地。对于390hm²之外的土地，农民必须支付全额的用水偿还成本费用。此外，1986 年颁布一项法令赋予内政部长调整水价的权力，即在2030 年之前，如果水价过低，不足以完全支付项目的专项资本偿还义务，则可以进行水价调整。

1992 年美国国会通过了《中央河谷改进法案》（CVPIA），该法案提出实行累进定价法。按照规定，将用水量按历史合同水量的百分比划分为80%以下、80%～90%和90%～100%三级。上述水价中不仅包括了成本回收收费，也包含了环境修复收费。受上述法案的影响，近年来加利福尼亚州中央河谷的灌溉用水价格显著提升。除联邦用水费用之外，农民还必须向灌溉区支付服务和输送费用。这些费用通常是用来偿还灌溉区设施的资本成本，以及每年运行、维护和维修的成本。

3.灌溉补贴政策

美国西部地区最大的公有灌溉承包商是美国垦务局，开发项目成本根据受益人的受益比例进行分摊。早期项目为鼓励西部地区农业开发，减轻农民负担，国会指导垦务局根据农民的支付能力制定偿还计划，并批准农民享受三种类型的补贴：①对于项目建设成本的无息偿还，实质上就是联邦政府提供补贴；②当灌溉项目的成本高于农民的支付能力，联邦政府可以免除部分分摊给项目受益人的成本；③在特殊情况下，联邦政府可根据特定法律，部分减免或全部免除农民的偿还义务。

美国灌溉用水补贴虽然增加了农场的收益福利，同时也降低了农场在加强水资源管理、提高用水效率方面的努力。考虑到鼓励农场和干旱地区提高用水效率，调减部分灌溉用水，保障环境用水量，减少环境污染等因素，联邦政府对灌溉用水的补贴不断降低，免除资本偿还或延长无息偿还周期等政策的数量和比重逐渐减少，州立水务机构和当地水务机构要求农民更多地承担灌溉供水系统开发的全额成本。

4.节水奖励政策

随着有限供水的竞争日渐激烈，美国公众对环境影响和可持续发展等问题越来越关注，美国国会和各州政府更倾向于未来对灌溉工程收取全额的成本偿还费用，通过价格手段促进水资源的管理和调配。一些水务机构逐步改革水价结构，鼓励节水，如1992 年《中央河谷改进法案》（CVPIA）提出的累进定价法，即为鼓励节水的水价结构。

二、日本农业水价政策

1.基本概况

自1949 年《土地改良法案》颁布以来，日本主要通过土地改良区对农业用水进行管理，并向农民征收水费，其目的是收回土地改良区的成本，包括土地改良区水利工程建设和运行管理等成本。随着种植面积的减少，日本农业取用水总量也在下降，同期工业和生活用水也有所下降，所以不同行业用水竞争并不激烈，农业水费收取的目的主要是回收成本，并非效率定价，水价政策近年没有太大变化。1999 年以后，由于资本回收比例逐渐减小，日本农业灌溉水费支出呈下降趋势。

2.水价形成机制

土地改良区作为非盈利性免税组织，是根据1949 年《土地改良法案》批准的农民用水定价机构，也是水费收取机构。日本90%以上的土地改良区按照灌溉面积大小收取水费，收费会因农田面积和管道水渠等输送系统不同而有所差异，农民并不会因为节约用水或者本地水资源量丰富等原因而少缴纳水费或得到其他财务激励。

土地改良区的成本支出包括运营管理成本（占总支出的19%，以2004 年为例，后同）、土地改良区自己建造与集中维修工程的资本回收（7%）、土地改良区为中央及地方建造与集中维修工程所缴纳的成本（8%）、偿还贷款（25%）、储备基金（9%）、杂项支出（7%）、结转（25%）。土地改良区的项目建设不仅包括灌溉工程，还包括其他形式的土地改良区项目，如排水系统建设等。

表1 1998～2006 年日本农户灌溉和排水支出情况表

土地改良区运行维护成本和资本回收份额按照农田面积分配给农民，抽水灌溉和农田排水也需要缴纳费用，1998～2006 年日本农民在灌溉和排水方面的支出情况参见表1。平均来看，土地改良区向农民收取的运行维护和资本回收两部分费用占土地改良区总支出的1/4，占当前费用（不包含结转资金）的1/3。

除了缴费，土地改良区还需要农民提供劳动力来维护灌溉设施，这些义务都是平均分配给各家各户，没有任何财务激励。据农林水产省在2005 年的一份研究表明，每个稻田农户为灌溉设施在灌溉设施方面的劳动花费约18.3h/hm²，按照劳动成本13 美元/h 计算，则劳动成本为238 美元/hm²。照此计算，来自农民的近一半的运行维护补偿是非货币化的无偿劳动。

3.灌溉补贴政策

日本对灌溉用水补贴主要表现在对灌溉工程的投资方面。在日本，有一套非常复杂的、源自各种不同法案的规则，来监管建设成本的分配。受益面积超过5000hm²的项目大坝或渠首成本的70%由中央政府承担。预期受益面积超过3000hm²项目由中央政府开展建设工作，并承担2/3 的资本成本。受益面积超过200hm²的项目可以由都道府县政府建设；再小一些的设施则由市町村或土地改良区自行建设，但同样可以获得中央政府的补贴。日本灌溉项目成本分担比例见表2。

表2 日本灌溉项目成本分担比例表

表3 印度主要邦不同作物种类灌溉水费表

原则上日本政府对土地改良区的运行维护费不提供补贴，但为了减少土地改良区资本回收负担，中央和地方政府仍以其他用途或形式来补贴土地改良区，这部分补贴占土地改良区收入的14%左右。

三、印度农业水价政策

1.基本概况

印度是以农业为主的发展中大国，为实现粮食自给自足，鼓励发展灌溉面积，减轻农民负担，一直实行比较低廉的农业灌溉水价，一些贫困地区甚至免收水费，导致农田灌溉用水效率不高，农业灌溉用水占用水总量的80%左右。随着水资源矛盾日益突出，印度逐渐认识到农业节水的重要性，2002 年修订的《国家水政策》对提高灌溉用水效率提出了要求，2012 年颁布的《国家水政策》草案中对水价进行了专门规定。由于印度农业水价的制定和计收统一由各邦负责，实际执行中各邦根据实际情况作出相应调整。但因水费收取与灌溉工程投资之间缺乏联系、农民参与不足、水利部门政策不透明、灌溉水费收取困难等因素，许多邦农业水价调整进展缓慢。

2.水价形成机制

印度宪法赋予各邦水资源立法权，农业水价的制定和征收统一由各邦负责，同时考虑用户承受能力。根据国家水政策规定，农业水费用于补偿水利设施的运营和维修成本。为了尽量减轻农民负担，印度法律规定水费不得超过农民净收入的50%，一般控制在5%～12%。

印度农业灌溉水价制定主要基于农民承受能力、灌溉水量、灌溉质量和灌溉工程成本等因素，成本包括灌溉设施的部分投资成本和灌溉设施的运行维护成本。由于计量设施不完善，印度农业水费收取不是按照水量，而是以作物种类粗略估算灌溉水量，因此农业灌溉水费根据种植作物、种植面积、季节等不同而变化。表3 中列举了印度一些邦灌溉水费收取的实例，并根据印度不同作物用水定额将每公顷水费折算成每立方米水价。单方水价0.02～0.63 美分不等，而单方水的产出大概为10～20 美分，印度农村水费支出占收入的比例很低。印度农业灌溉水价并不能起到奖励节水、促进节水的作用，以种植面积和作物种类为依据的水费征收模式导致了农业灌溉对水资源的浪费。

3.灌溉补贴政策

为了鼓励农业发展，印度政府通过多种途径对农业灌溉用水水费进行补贴。灌溉水利工程通常以政府投资为主，投资比例随工程规模大小而异。政府还提供大型工程运营和维修成本的补贴，一些补贴比例甚至高达年费用的80%；对于农户自己抽水进行灌溉的地区，政府对柴油、灌溉用电等进行补贴，生活在贫困线以下的农户可免费使用灌溉用电。

四、对我国农业水价改革的启示

1.农业水价改革方面的经验和启示

各国征收农业灌溉水费的目的主要是回收部分灌溉工程建设成本和工程运行、维修成本，以保证灌溉工程持续运行。受水资源日渐匮乏、能源价格不断上涨等因素影响，典型国家灌溉成本不断上涨，供水服务成本和政府预算支出增加以及政府希望减少补贴是农业水价改革的主要驱动力。各国均根据本国国情和水资源情况进行农业水价改革，美国倾向于全成本水价，印度也逐步提高农民分担灌溉用水成本的比例，但各国在农业水价改革中都将农民的承受能力作为一个重要考虑因素，以保障农民收入。

总体来看，农业水价改革在发达国家推进较为顺利，相比而言，虽然印度农民灌溉水费支出占收入的比例非常低，并有大量的优惠和补贴政策，但由于农民整体收入不高，农业灌溉水费收取仍比较困难，农民对农业水价上涨敏感，导致印度农业水价改革推进缓慢。

2.农业水价形成机制方面的经验和启示

各国的农业水价成本主要包括灌溉水利工程投资、运行管理及维护费用（包括设施更新改造费用）两部分，随着农业水价收取越来越关注需求量控制和水环境污染等问题，一些国家在水价成本中增加了水资源和环境成本。美国一些工程重新签订用水合同时也增加了环境税，如中央河谷工程新修订的农业水价中包含了环境修复收费。

由于农业的弱质性，各国在制定农业灌溉用水价格时都充分考虑农民的承受能力，农业灌溉水价的成本主要由政府和农民共同承担。农业灌溉水利工程一般由政府垫资建设，并通过向受益农民收取水费回收部分成本，不同规模或类型工程政府和农民分担成本比例不同，但总体上政府分担大部分工程建设投资，日本、印度均是如此。美国垦务局虽然按照受益比例将建设成本分摊给农民，但农民可以无息偿还本金，而且垦务局根据支付能力减少农民偿还义务，农民实际分担的建设成本不到应分担额的一半。

在农民参与定价方面，典型国家农民一般不参与定价，但是水价有相对比较清晰的制定与核算机制，水费的收取和使用情况公开透明，如美国；印度水价改革进展缓慢，除农民对水价的承受能力差外，灌溉服务水平低、水费收取与灌溉设施建设和改善之间没有直接关系，农民参与度不足、水价政策不透明等也有非常大的关系。因此，明确透明的水价核算机制，向农民公开水价制定、水费收取和使用情况，以及提供良好的灌溉服务更有利于推进水价改革。

3.农业灌溉用水补贴方面的经验和启示

传统农业是弱质产业，不仅发展中国家如此，发达国家也不例外，世界各国普遍对传统农业进行保护与补贴。为维持农民收入稳定，各国政府都对农业用水进行补贴和政策扶持，主要体现在水利工程建设投资和实施政策上，补贴力度根据各国国情而不同。

由于普遍认为高额农业用水补贴不利于水资源节约使用，各国正逐步减少政府补贴力度，让农民分担更多的水价成本。美国一些供水工程在与农户签订新的供水合同时，提高了农户偿还成本的比例。但为了兼顾社会公平，保障贫困农民用水权利，透明的农业灌溉用水补贴体系仍是必要的。虽然日本对土地改良区没有任何财务援助，但仍通过其他途径给予一些补贴，如为土地改良区提供了低息贷款等补贴政策。

4.农业节水激励政策方面经验和启示

各国都在积极探索能够促进农业节水的水价制定政策，如美国1992 年《中央河谷改进法案》提出的累进定价法。由于大多数国家收取农业水费的主要目的是回收成本，与基于体积收费的水价收取方式相比，基于灌溉面积收费的方式更易于管理、成本更低，并且能够达到回收成本的目的。基于体积测量的计费系统引入和运营都非常复杂和昂贵，大多数国家农业水费主要基于灌溉面积收取，一些国家还采用分类水价政策减少农业灌溉用水。

总体来看，由于农业灌溉水价普遍不高，灌溉用水对价格上涨的弹性较小，水价的节水激励效果有限。水资源收费政策应是一系列措施的一部分，合理的水价节水激励机制与灌溉设施改善、良好的运行管护机制、水资源分配或配额管理等措施配合，构建一个良性循环，才能收获更好的节水效果■