国土空间规划体系下的村庄规划

车艳峰 柳林县自然资源局

在对我国乡镇总体规划的基本特征和现存问题进行了初步探究的基础上，需要更加明确国家空间规划体系改革对村庄规划提出的具体要求，结合国土空间总体规划之于村庄规划的必要性。通过明确国土空间总体规划的定位特征，进一步加强引导落实村庄规划，创新村域空间的用途与管制方式。将村庄空间总体规划的工作重心扩大到自然资源管理与国土空间开发利用、村庄空间布局域建设管控上。

一、乡镇与村庄规划的现存问题

（一）管控脱离实际

乡镇是国土空间规划的底层规划编制单元，显著的体现了“多规冲突”。乡镇层面以“乡镇城总规”和“乡镇土总规”作为核心规划，两规长期以来表现出与规划目标分离、存在技术路线偏差等问题，不利于保证总体规划的严肃性与权威性。

传统的乡镇城总规注重对地方发展的战略引领作用.以沿用城市总规的技术方法，缺少关注乡镇及农村出现的特定问题，无法解决其现实需求。传统的乡镇土总规围绕耕地和基本农田的保护，以垂直分解的作业模式发挥作用，但具有细节关注不足，不注重因地制宜，因而也无法发挥良好的作用。此外，传统的土地利用规划采用“县乡同步编制”的工作模式，存在管控权和审批权过于集中的问题，许多乡镇虽然完成了基础任务，但无法取得完整的乡镇土规编制，无法形成完整的成果。

（二）规划的执行误差大

乡镇层面的总体规划已经形成了完整的总规成果，但编制完成度较低，进而导致了城总规实施性较差的现象。且由于传统的乡镇城总规在对村庄规划的引导仅仅是宏观性、体系性的引导，至于具体的管控内容和建设指导涉及的很少。主要作用在区分建设用地与非建设用地，这种管控作用十分弱，因此乡镇两规在镇村规划中的应用体现出强烈的不适应性。

（三）规模差异大、职能不完备

传统的规划标准具有单一性，在我国乡镇规模差异大的环境中无法良好发挥作用，无法满足我国的建设和规划需求。具体表现为，受到我国设市标准过于严格、审批过于严格的硬性，许多满足设市条件和有设迫切设市需求的地区很难通过法定程序升格为市。而且由于我国许多乡镇政府的职能不完备，不具备建设审批等权力，对于一些重要自然资源由于没有管理权限，对于生态资源没有做出良好的保护措施，对于自然资源遭受破坏无能为力。乡镇规模职能不完备还体现在当下的规划标准和技术规程都是综合性的、笼统的，无法通过统一的、规定性条款满足规划，因而无法满足乡镇的建设管理需求。

二、村庄规划法制建设现状分析

（一）村庄规划编制的影响

在促进农村开展的过程中，我国通过法律部门制定各类法律法规，用以指导村庄规划作业，保证各项规划工作能够有标准可依据和参考。但实际上通过调查不难发现，中央政府至今还没有出台专门的村庄规划规范，许多相关作业在开展中缺乏核心指导，实际应用的效果难以令人满意。以《中华人民共和国城乡规划法》为例，这部指导法律具有普适性，但不具有针对性，实际应用效果差。主要是进行村庄规划作业时缺乏深度调研造成的，对于解决农村的一些土地规划和发展问题十分不利。

（二）村庄规划建设管理的实际作用

各地方政府部门开展村庄规划作业时离不开上级政府的审核，只有上级政府批准并颁发许可证才有权开展后续的操作。受到村庄规划实际环境的影响，在我国普遍存在各地的村庄规划建设管理不合理，职权不清、管理相对混乱的现象，为相关工作的开展制造了极大的障碍。

在对远郊区县的镇乡规划管理机构进行了分析和调查之后不难发现，村庄规划操作还存在一些问题，这极大的阻碍了相关工作的开展。第一，不同级别的规划管理机构之间的隶属关系不清，许多工作很难及时得到批准，也就无从得以落实。第二，各机构的运行存在着职能交叉，对于规划工作的指导意见不一会造成混乱。第三，规划管理部门的岗位编制混乱，很多岗位对于村庄规划与建设没有起到有效的指导作用，在开展相关作业时缺少有力的指导。

（三）村民自治组织发挥作用

为实现村庄规划能充分体现民意，保证农村居民参与到村庄规划编制工作中十分必要，这有助于促进和保持农村的长期稳定发展，维护所得效益。这也是有关部门加强村民自治制度建设的核心措施，有助于提高农民的生产和生活积极性，提高农民对农村事务的参与和管理。

实际上，我国村民自治组织的建设处于探索和起步阶段，许多民主性活动的实际应用效果不佳，无法保证农村居民参与规划作业的热情，村民自治组织的实际作用无法得到发挥，即村庄规划编制无法体现村民意愿。村民自治组织流于形式，许多相关规划操作无法代表村民的真实意愿。

三、村庄规划的特征

村庄规划与国土空间规划具有密切的、深入的联系，为提高村庄规划的功能性与实际效果，需要保证村庄规划具有一些必备的特征。

（一）数据精确

我国的国土空间规划工作中，数据测量的准确性一直是一个难题，受测量和记录方式不同的影响，很难保证图、文本和表的高度一致。当下的村庄规划中，一般是使用大比例尺实测现状图作为基础，大比例尺制图有助于提高实现数据一致性的可能。保证数据来源的准确性十分必要，尤其是由于永久基本农田保护和建设用地指标的存在，要求村庄规划数据必须保证准确性，从而实现村民土地产权权利的可靠保障。

（二）可操作性强

村庄规划是一项涉及范围广、工作量大的工程，包括土地资源的发展定位和产业选择、分区等。在具体操作中还包括土地、永久基本农田、农村居民点用地等的保护和保护规划。为实现村庄规划的高效、可靠进行，需要给村庄规划为提供明确地发展目标，并结合实际的指导措施进行落实，全面提升村庄规划的可行性，保证国土空间规划的可操作性原则。

四、村庄规划的定位与本质

（一）村庄规划是国土空间规划的落脚点

村庄规划根据其确定的空间边界的属性，可以作为划分农村生产、生活和生态空间落地的依据。在上级规划的指导下进行土地资源优化配置是村庄规划的重要任务，有助于实现乡村各级产业的发展，解决居住条件建设、生产设施配备等资源配置问题。村庄规划作为一种详细的规划，是国土规划体系能得以发挥作用的重要基础，是国土规划工作的重要一环。

（二）村庄规划是国土空间规划的延伸

融合了空间管控和建设方案的选择与设计，村庄规划具有综合性和精准性。村庄规划对于保证国土空间规划的有效落实起到了不可替代的作用，因此也成为国土空间规划的延伸和细化。村庄规划应当站在战略的高度，对村庄内的项目实施、产业发展、居民生活等空间问题进行综合考虑。并进行适度的深入和细化，以因地制宜的落实国土空间规划，为村庄规划的实现注入强大生命力。

五、小结

总体而言，提高对于农村村庄规划的重视，帮助村庄规划建设走出困境，既是促进农业与农村繁荣的重要途径，也是提高国土空间规划质量和效率的重要保障。本文结合统筹城乡发展背景下村庄规划的建设现状，探究村庄规划的困境，村庄规划普遍存在管理问题，这是阻碍村庄规划建设作业的重要障碍为提高村庄规划的权威性和可行性，还需全面深化落实村庄规划的作业体系。