上海水旱灾害防御工作的实践与探索

刘晓涛

（上海市水务局，200050，上海）

2020 年，我国防汛救灾形势十分严峻。 习近平总书记一个月内三次作出重要指示，要求各地区和有关部门坚持人民至上、生命至上，各级党委和政府压实责任、勇于担当，各级领导干部深入一线、靠前指挥，组织广大干部群众，统筹做好疫情防控和防汛救灾工作，尽最大努力保障人民群众生命财产安全。

上海市认真贯彻习近平总书记重要指示， 积极应对超常规汛情雨情， 自觉服从太湖流域泄洪调度，全市未发生因强降雨引发的重大灾害，城市运行总体平稳有序，并为减轻上游省市防洪压力作出了贡献。

一、上海水旱灾害防御工作面临的新挑战

上海位于长江流域和太湖流域下游，属于亚热带季风气候，面临台风、暴雨、高潮、洪水等自然灾害的威胁。 近年来，随着上海经济社会的快速发展和长三角区域的气候变化日趋复杂，上海的水旱灾害防御形势愈加严峻，“要求高、关注高、难度高、风险高”成为水旱灾害防御工作重点关注的新课题。

2020 年，受疫情、汛情双重影响，上海市水旱灾害防御工作还面临以下新挑战：

1.雨情水情超常规

2020 年汛期，上海市降雨呈现局地性、突发性、短历时、大强度、不均衡等特点。 入汛以来（6 月1 日—8 月10 日20 时）全市平均雨量761.4 mm，较常年同期（391.3 mm）偏多94.6%，比常年汛期（614 mm）偏多24.0%。 其中，梅雨持续时间长，达42 天，比常年梅雨期多19 天， 最长一次降雨过程持续了41 小时；梅雨量大，全市平均梅雨量为533.0 mm，是常年梅雨量（222.1 mm）的2.4 倍，居1961 年本市有记录以来第二位， 为2000 年以来第一位。2020 年首个台风“黑格比”尽管体型小，但风雨强度大，全市平均雨量达到101.1 mm（8 月4 日18 时—5日10时），金山区遭遇特大暴雨，平均雨量208.9mm，廊下站334.1 mm 全市单站最大， 兴塔站67.5 mm 全市小时雨强最大； 又恰逢天文大潮和上游泄洪，洪、潮、雨“三碰头”导致内河水位普遍超警，金山区张堰镇张泾河水位超历史纪录。

2.流域行洪压力大

2020 年长江、太湖相继发生洪水，太湖水位连续9 天（7 月17 日—25 日）超过保证水位（4.65 m），最高达4.79 m，连续46 天（6 月28 日—8 月12 日）超警戒水位（3.80 m）；杭嘉湖嘉兴站连续53 天（6 月21 日—8 月12 日）超警戒水位（3.30 m），19 天超保证水位（3.70 m）；阳澄淀泖区陈墓站29 天超警戒水位（3.60 m），连续2 天（7 月7日—8 日）超保证水位（4.00 m），吴淞江赵屯站最高水位4.05 m， 超历史最高水位。 太浦闸持续加大下泄流量，7月21 日达到826 m3/s， 为正常下泄流量的9～10 倍， 导致上海黄浦江上游地区、 西部地区的内河水位总体偏高，黄浦江上游米市渡站连续12 天超警，太北片莲盛站连续18 天超警；苏州河中上游水位也全线超历史纪录，赵屯站、蕰藻浜西闸、黄渡站、北新泾站等水位均超过历史最高水位， 上海配合流域行洪承受了较大压力。

3.跨汛施工项目多

受疫情影响，全市3 月底才复工复产。 为落实“六稳”“六保”，上海在抢抓进度同时， 也加大了投入力度，6—10 月成为建设高峰期。经统计，汛期全市共有5 000 余个工地、4 条共128 km 轨道交通线路、93 座站点在建，涉及超过140 个重大工程；中心城区需完成55 万m2成片二级旧里以下房屋改造，涉及居民2.8 万户。同时，部分河道临时围堰、排水管道临时封堵需要延期拆除，抢抓工程进度与防汛保安全的矛盾较为突出。

4.城市安全风险大

作为超大城市，上海市高空坠物、店招店牌掉落等“头顶上的风险”，道路积水、下立交淹车事故等“地面上的风险”，下沉式广场雨水倒灌、地下空间进水等“地面下的风险”始终存在。 “城市看海”“水漫金山” 等舆情易引起放大效应。 城市应对自然灾害的脆弱性和政府处置汛情灾情的高效性是新时期水旱灾害防御工作面临的新挑战。

二、上海水旱灾害防御工作的新实践

上海市委、市政府高度重视水旱灾害防御工作，市委书记李强、市长龚正于7 月中旬分赴浦东新区陆家嘴雨水泵站、苏州河河口水闸，青浦区淀浦河西闸等现场开展检查，指导督促水旱灾害防御工作。 各级防汛部门深入贯彻习近平总书记重要指示精神，严阵以待、严密防守，科学应对、快速处置，突出抓好工作责任落实、隐患排查整改、预警预测预报、应急抢险处置。入汛以来，全市共启动防汛防台应急响应行动25 次，其中Ⅲ级响应5 次， Ⅳ级响应20 次。针对2020 年特殊汛情，上海水旱灾害防御工作积极探索，不断创新，勇于实践，努力实现习近平总书记提出的“人民至上、生命至上”工作目标。

1.在优化体制机制上下功夫

2020 年上海市政府对市防汛指挥部组成人员进行了充实和调整，由龚正市长担任总指挥， 分管应急、水务的2 位副市长分别担任第一副总指挥和常务副总指挥， 各成员单位、各区、各街镇也相应进行调整，由主要负责同志担任防汛责任人，提升了防汛指挥机构的指挥权威。 同时，结合上海实际，将市防汛办设在市水务局，市水务局和市应急局局长共同担任市防汛办主任。 市水务局承担市防汛办日常工作， 负责组织预案修编、预测预报、隐患排查、培训演练、物资保障、舆论宣传、防汛工程建设及局部排涝除险、 抢险技术支撑等工作，发挥水务部门的专业优势；市应急局负责指导协调社会宣传动员、人员转移安置、重大灾情抢险救援、灾情统计与救助等工作，发挥应急部门的综合优势。 通过一系列的优化调整，进一步厘清了水旱灾害防御的工作脉络，“统一指挥、快速响应、联动处置、高效运转”的工作格局逐渐形成。

2.在强化流域协作上下功夫

以落实长三角一体化发展战略为契机， 在太湖流域管理局牵头下，上海与江苏、 浙江加强治水协作，健全联动机制，共同守护太湖安澜。 汛前，制定超标准洪水防御预案，修订水资源调度方案， 组织开展应急演练。 同时，加快推进淀浦河西闸工程建设， 比原计划提早一周实现通水。2020 年太湖流域发生超标准洪水以后，上海市顾全大局、服从调度，立即启动应急响应，黄浦江沿线金汇港北闸、大治河西闸、叶榭塘水闸、杨思水闸等4 座水闸开闸纳潮，蕰藻浜西闸在嘉定南门水位超警戒水位0.17 m的情况下开闸泄洪，全市泄洪纳潮总量超过4 亿m3，为流域泄洪创造了有利条件。

3.在用好科技赋能上下功夫

将大数据、物联网、云计算等技术运用于超大城市治理， 以全市城市运行“一网统管”建设为契机，开发推出“上海市防汛防台指挥系统2.0 版”。该系统具备“洪涝灾情数据直报全覆盖、积水处置智能应用全闭环、街镇防汛防台指挥系统全贯通、 历史汛情数据分析全回溯、 防汛指令智能传达全网络”五大功能，实现了防汛信息“全、新、准”和防汛处置“快、联、闭”。气象、水务、建设、交通、房管、公安、热线等行业防汛数据实现互联互通、 实时共享，台风动态、值班值守、汛情雨情、工情灾情、 视频会商、 应急抢险等汇聚“一张屏”， 为各级防汛部门全面掌握信息、科学开展决策提供了有力支撑。

城市内涝是市民关注的焦点问题。 近年上海市全市575 处道路下立交有443 处陆续安装了积水监测设备，监控视频覆盖230 处，并开发了信息管理系统。该系统具备地图定位、积水警戒、 实时监控、 积水深度监测和APP 互动信息传递、报表导出等功能，现场积水、封交、解封等动态信息一目了然。 在杨浦区试点城市内涝风险预警服务， 以社区为单位提供暴雨积涝风险预警， 并通过三维风险预警系统等技术手段指导支持社区科学防灾，做好社区水旱灾害防御的 “工笔画”。大力推广无人机巡查堤防， 作为传统巡查的重要补充， 重点检查人力难以轻松企及的潮拍门临水侧等， 做到隐患排查全覆盖，杜绝安全隐患。

三、提升水旱灾害防御工作水平的新思考

防灾减灾是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而水旱灾害防御是防灾减灾风险防控的重要方面， 体现着城市管理水平和服务质量。 面对日趋复杂多变的天气形势，立足上海人口众多、建筑密集、城市化程度较高的特点，下一步要坚持底线思维、增强忧患意识，提高防控能力，着力防范重大风险，守牢“不死人、少伤人、少损失”目标，不断增强人民群众的安全感、获得感、幸福感。

1.“人民至上、生命至上”是做好水旱灾害防御工作的根本遵循和指引

生命重于泰山。 “人民至上、生命至上”彰显了以人民为中心的执政理念和为民情怀。 2020 年6 月，中共上海市委印发了 《关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》， 要求着眼于防止潜在隐患变成现实风险，防止小事故变成大事故，构筑城市安全常态化管控和应急保障体系，让城市安全始终处于可控状态， 确保人民群众生命财产安全、社会稳定和谐。 今后，上海水旱灾害防御工作， 一要继续压紧压实责任， 重点是加大暗访频次和督查、通报力度，督促各级防汛部门严格执行防汛防台各项制度，确保灾情妥善处置、信息及时上报；二要持续开展隐患排查整改， 重点是聚焦住宅小区、下立交、建筑工地、动迁基地、下沉广场、低洼地区、危棚简屋、店招店牌等薄弱环节，形成“一区一图一表”防汛风险图； 三要充分做好应急抢险准备，及时调整完善各类预案，健全与警备区、武警、消防等部门的应急抢险机制，落实好应急抢险物资和救灾安置场所，“宁可备而不用，不可用时无备”。

2.海绵城市、系统治理是做好水旱灾害防御工作的基本理念和方向

经过多年建设，上海已基本形成以千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水为骨干的“四道防线”。 同时， 以全面推行河长制湖长制为契机， 大力推进中小河道整治和河湖“清四乱” 专项行动，2017 年以来累计拆除沿河违建1 873 万m2， 增加河湖面积16.27 km2， 河湖蓄洪泄洪能力持续提升。 “十四五”时期，上海将深入贯彻习近平总书记关于防汛救灾和长江经济带发展有关重要指示，探索一条生态优先、绿色发展新路子，力求安全和环境并重、提标和控污并举，争取在“两水平衡”上有所突破。

目前，上海已编制防洪除涝规划和雨水排水规划， 在实施主海塘提标改造、低洼圩区建设基础上，将海绵城市建设理念融入水旱灾害防御工作中，“绿灰蓝”多措并举。 “绿”指的是海绵设施， 重点是发挥海绵体“蓄”“滞”作用，实现雨水源头削减、错峰调蓄。 上海市将出台雨水调蓄设施规划建设导则， 各区将出台区级雨水排水规划， 结合新一轮基础设施建设配套落实。 “灰”指的是传统的市政排水设施， 重点推进苏州河深隧、合流一期复线、中心城区6厂提标改造等重大水务项目建设。“蓝”指的是河湖水体，主要是用好河湖蓄排功能，重点强化日常管理、杜绝非法填埋河湖、 侵占河湖岸线等行为。

3.流域协作、科学调度是做好水旱灾害防御工作的重要基础和关键

独特的地理位置和汛情雨情特点决定了上海的水旱灾害防御工作离不开流域， 必须依靠流域团结协作、科学调度。 在应对2020 年太湖流域超标洪水过程中，上海充分发挥中小河道“毛细血管”调蓄能力，优化水资源调度方案，妥善处理流域行洪和城市安全的关系。 接下来，上海将以落实长三角一体化国家战略为抓手，进一步加快完善水资源调度工程体系， 在太湖流域管理局的指导下，会同江苏省加快推进吴淞江工程建设，增加太湖洪水泄洪通道，同步改善区域整体水环境；进一步提升水文水资源监测能力， 优化水文监测站点布局，推动信息采集自动化、信息传输网络化、信息处理标准化以及流域信息资源共享；进一步优化调度方案及长效运行管理机制，促进“引江济太”调水大循环、 水利片调水中循环、圩区调水小循环相协调，充分发挥中小河道削峰调蓄能力。 同时，活水畅流，进一步改善水环境。

4.科技赋能、智慧管理是做好水旱灾害防御工作的强大支撑和保障

习近平总书记强调，提高城市治理水平，一定要在科学化、精细化、智能化上下功夫。水旱灾害防御工作要做到“像绣花一样精细”，传统的“人海战术”无法达成，必须更多依靠人工智能、大数据、云计算等技术。上海将继续推进防汛防台指挥系统升级，优化暴雨积水处置智能化应用，并结合上海市水务综合管理系统开发，推出泵站放江管控等智能化应用，推动水旱灾害防御工作由人力密集型向人机交互型转变、由经验判断型向数据分析型转变、由被动处置型向主动发现型转变。 对此，一要结合实战优化系统功能。 从群众需求和突出问题出发， 有针对性地调整系统功能和界面，努力做到“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。 二要强化沟通整合更多数据。 加强与市大数据中心、其他委办局等沟通，提高下立交、道路、小区等防汛重点场所数据信息的接入质量， 及时了解雨情灾情工情信息。 三要因地制宜再造业务流程。 通过培训让更多防汛工作人员会用、善用系统，强化信息反馈， 确保巡查处置情况及时反馈进入系统，提高水旱灾害防御工作效能。 ■