依法治国：运用法治思维与法治方式化解社会矛盾思想探析

张道全

（皖西学院 法学院，安徽 六安 237012）

党的十八大报告明确指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”［1］（P28）。这是中国共产党在党的全国代表大会报告里第一次从“法治思维”和“法治方式”的高度对领导干部的能力提出的要求。十八大以后，习近平总书记在关于法治的各种讲话中，又多次强调“法治思维”和“法治方式”的重要性，要求“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”［2］（P110）“自觉运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”［2］（P115），学会“在法治轨道上推动各项工作”。

在新的历史时期，习近平总书记对于为什么要高度重视运用法治思维和法治方式来化解社会矛盾，运用法治思维和法治方式来化解社会矛盾需要我们树立哪些观念、运用哪些手段、通过什么途径和采用什么方法等有一系列深刻的论述，本文将对此做一些相应的探讨。

一、运用法治思维和法治方式化解社会矛盾是依法治国的具体表现

我国的改革已进入攻坚期和深水区，我们“面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所未有”［2］（P9）。如何更好地完成面对的改革发展稳定任务以及更好地化解所面对的矛盾风险挑战，习近平同志认为，“必须坚定不移贯彻依法治国基本方略和依法执政基本方式，坚定不移领导人民建设社会主义法治国家”［2］（P4）。只有坚持做到“两个坚定不移”，才能解决改革发展进程中出现的一系列问题，确保社会和谐稳定，实现国家长治久安。反之，如果“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政”［2］（P15）。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的制度载体，没有法治体系作为载体和依托，现代国家治理体系就难以构建和存在，国家治理能力就难以实现和提高。因此，全面依法治国既是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。习近平同志认为，世界上“一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面，很大程度上与法治不彰有关”［2］（P12）。他进而指出，社会发展的事实证明“依法治理是最可靠、最稳定的治理”［2］（P63）；法治和一个国家的兴衰存亡密切相关，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨”［2］（P8）。

法治作为治国理政的基本方式，要在实际生活中真正发挥其应有的作用，就必须转化为人们的思维方式和行为方式，这就是法治思维和法治方式。只有当人们特别是领导干部能够坚持用法治思维来谋划工作，用法治方式来处理问题，依法治国才能够真正落到实处。为此，习近平同志强调指出，要认真讲法治、老实抓法治，各级领导干部就必须“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”［2］（P113）。反之，如果只是喊口号、练虚功、摆花架，依法治国就不可能真正落实，法治国家就不可能真正建成。

二、运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的观念要求

法治思维,即法治思维方式，它是人们思考问题和分析问题的一种主观认识活动与过程。具体地说，是指“按照法治的理念、原则、精神对所遇到的各种问题进行分析的思想认识活动或思想认识过程”［3］。这种思维方式的基本指导思想是法治的理念、原则和精神，其主要方法是对法律原则、法律规则和法律方法的运用。法治方式，即法治行为方式，它是人们处理问题和解决问题的一种实践过程与工作方式。具体地说，是指“按照法律规定和法律程序处理和解决问题的实践过程和工作方式”［3］。这种行为方式的主要特征是遵循法律原则，依据法律规定，运用法律手段。

人的行为方式与思维方式是不可分割的，法治方式和法治思维具有内在的必然联系。正如有的学者所说，“法治思维决定和支配法治方式，具备了法治思维，就会主动运用法治方式认识和解决问题。法治方式是法治思维的具体体现，法治思维只有外化为法治行为、体现为法治方式，才能真正发挥作用”［3］。用法治思维和法治方式来化解社会矛盾，必须树立以下观念。

（一）树立法律红线不能触碰和法律底线不能逾越的观念

法治思维是“底线思维”，这个“底线”就是法律，“用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治”［2］（P9）。坚持法治思维和法治方式，必须“牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”［2］（P110）。无论是思考问题还是解决问题都必须将“是否合法”作为其出发点，弄清楚按照法律规定什么事可以做、什么事不得做、什么事必须做。

一般认为，“合法性”包括形式合法性和实质合法性两个方面。形式合法性要求，当法律和法规对于某一事项有明确规定时，必须严格依法办事，不能触碰法律红线、逾越法律底线。我国社会主义法律体系已初步形成，这为形式合法性提供了具体标准。实质合法性是具有更高要求的合法性，指的是在某些特殊情形下，人们应该以现有法律规定为基础，以法治的基本理念、基本精神和基本原则为指导去进行价值判断，从而寻找是否合法的“底线”和判断是非的标准。一般说来，当出现下述情形时，“实质合法性”的要求就会表现出来：一是出现了法律缺位，即法律没有给出明确规定或者规定过于笼统、模糊；二是发生了法律冲突，即法律规定本身是矛盾的，存在两种不一致的法律规定；三是出现了法律滞后，即法律虽有规定，但由于出现了新的情况，适用原有的法律规定明显不合理，出现了合法与合理的矛盾。我国正处于社会转型时期，新生事物层出不穷，立法很难完全跟上社会现实的发展变化。在处理具体问题时，法律缺位、法律冲突、法律滞后的现象很难完全避免。当出现这些情形时，执法者就不能囿于形式合法性，而是要以法治的理念、精神和原则为指导，作出是否符合实质合法性的判断。

针对过去在特定历史条件下出现的“违法”改革现象，习近平总书记明确指出，新时代的改革也要在“法治轨道上推进”，要做到“凡属重大改革要于法有据”。这就告诉我们，随着时间的推移和条件的变化，我国的改革模式也已发生了重大变化，新时代的改革也应该具有“合法性”。当然，这并不是说，凡是当下法律有规定的，我们就不能做任何变革和探索。若如此，改革就很难深入推进。所谓改革要“于法有据”强调的是，对于“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”［2］（P51）。这就是说，我们可以通过授权立法、法律的立改废释等方式使重大改革具有自己的“合法性”。

（二）树立宪法和法律至上的观念

法治是“法的统治”，是“法律之治”。法治社会的最高准则是法律，正如启蒙思想家潘恩所说，在法治国家里，国王不再是法律而法律成了国王。法治思维和法治方式要求人们牢固树立宪法和法律至上的观念。

在任何一个国家和社会，对社会关系和社会生活起调整作用的手段和方法都不是单一的，而是综合多样的，除法律外，还有道德、宗教、礼仪、习惯等等。当这些手段与方法和宪法与法律发生矛盾冲突时，法治思维和法治方式的要求是优先服从于宪法和法律。人们的所有行为都要以宪法和法律为最高准绳，所有活动都必须在宪法和法律范围内进行，绝不允许有凌驾于宪法和法律之上的组织和个人。国家机关和公职人员要依法行使权力、履行职责，不允许以权代法、以权压法、徇私枉法。普通公民也要养成尊法信法守法用法的习惯和素养，自觉用法律来规范自己的行为。在我们社会主义国家，依法治国的本质就是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行”［2］（P21）。因此，依法治国和坚持党的领导、人民当家作主是有机统一的。我们要自觉认识到，“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”［2］（P121）。

（三）树立维护社会公平正义的观念

公平正义是社会制度的核心价值,是现代社会进行制度设计的重要依据,也是协调社会各阶层利益关系的基本准则。实现社会公平正义是中国共产党人追求的崇高目标。公平正义是具体的、历史的，在社会发展的不同阶段，不同阶层和不同思想认识的人，对公平正义的理解是不同的。在社会主义社会，应该从最广大人民群众的根本利益出发，从社会发展水平、社会大局和全体人民的角度看待和处理公平正义问题。“法是善良和正义的艺术”，良好的法律是实现正义的重要途径。社会主义法律体现了工人阶级及其领导下的广大人民的意志，公正是社会主义法治的生命线，“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行”［2］（P38）。坚持法治思维和法治方式，就必须“牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”［4］。

首先，要通过法律创设公平正义的社会环境，“保证人民平等参与、平等发展权利”［5］（P98）。为此，要为每个公民的发展进步提供公平的机会，消除种族、身份、等级等各种先天性因素的不公正影响，保证所有人都有一个平等的竞争环境，充分发挥各自的能力和潜能；要为每个公民参与社会竞争的能力提供必要的社会保障，特别是要保障公民平等地享有教育资源；要为处于社会最不利地位的人群提供必要的社会保障，使他们过上有尊严的人的生活。其次，要通过法律促进和保障分配正义。我国目前实行的是以按劳分配为主体多种分配方式并存的混合分配制度，法律要把这一符合正义的分配原则法律化、制度化，并转化为具体的权利和义务，从而实现对资源、利益和负担的权威性分配。最后，社会矛盾的解决必须遵循公平正义原则，要让每一个当事人都能在个案中感受到公平正义。

（四）树立尊重和保障人权的观念

人权是基于人的人格尊严而为人所享有的、对人的生存和发展具有重要意义的基本权利。人权是权利的一种特殊形态，它是最基本和最根本的条件，对人的发展来说，它是最重要、最根本的权利。人权是法律最基本的价值之一，尊重和保障人权既是人类文明的标志和法治国家的基本特征，也是现代法不同于古代法的重要标志。坚持法治思维和法治方式，就要树立尊重和保障人权的观念。“坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志”［2］（P29）。

首先，公权力要有所担当和作为，要通过制度安排将保障人权贯穿于治国理政的实践之中，落实到立法、执法、司法的各个环节，同时又要有所不为，不能与民争利。其次，要正确处理好公权力和权利的关系，正确对待私人权利，把人权作为公共权力的边界，并将其视为权力得以成立的基本动因和主要价值。“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”［6］。

（五）树立职权法定和依法行使权力的观念

权力是个人、组织或国家拥有的对社会或他人的支配和强制力量。国家公职人员的权力来自人民，必须为人民服务、对人民负责、受人民监督。为了防止以权谋私和滥用权力，必须用法律来规制权力，把权力关进制度的笼子里，做到“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”［7］（P129）。坚持法治思维和法治方式，就必须树立职权法定和依法行使权力的观念。

根据“职权法定”的要求，公权力的产生和享有必须通过法律明文规定的方式获得，“任何人都没有法律之外的绝对权力”［8］（P136）。凡法律没有明文规定的，不能随意推定为政府的权力，此即为“法不授权不可为”。现代法治国家不仅要用法律去治理普通百姓，更要用法律去管控政府的权力。因为“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”［9］（P258）。另一方面，“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”［2］（P59）。为了防止权力不被滥用，公权力的行使必须依法依规，领导干部要按法律规定的权限、程序、责任行使权力，不得超越用权的界限，不得任意妄为，不得逃避约束和监督；要“牢固树立权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法”［2］（P121）。同时，政府的法定职权也是政府的法定职责，必须严格按照法律的要求加以履行，不得消极怠权不作为。无论是越权滥权的乱作为还是消极怠权的不作为都要承担相应的法律责任，此即为“法定职责必须为”“违法用权必问责”。

三、运用法治思维和方式化解社会矛盾的实践路径

（一）坚持用规则化解矛盾

法治是“规则之治”。习近平总书记指出：“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩”［2］（P12），因为法律能够为社会的发展提供根本性、全局性、长期性的制度保证。运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，首要的是坚持用规则去化解矛盾。人们往往把一个社会的规则分为“潜规则”和“显规则”两类。这里的规则是指公开的透明的需要人们自觉遵守的行为准则即“显规则”。离开公开透明的规则去化解矛盾，信奉所谓“搞定就是稳定”“摆平就是水平”，是与法治思维和法治方式背道而驰的。

坚持用规则化解矛盾，最根本的就是要坚持依据法律化解社会矛盾。社会的规则是多种多样的，不同的规则有不同的特点和不同的功能。但在一个法治国家，法律是最重要最根本的规则，是具有最高权威的规则。在解决各种社会矛盾和纠纷时，我们首先要想到法律规定，学会运用法律手段，推动形成“办事依法、遇事找法、解决矛盾用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”［8］（P92）；要坚决防止“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来”［2］（P88）。同时，要通过多种途径使人民群众认识到“法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范”［7］（P120）。教育和引导广大群众把法治方式当作是解决问题的首选方式，依法维护正当权利、表达利益诉求、解决矛盾纠纷。其次，要强化司法在化解矛盾纠纷中的权威性，充分发挥司法在解决矛盾纠纷中的主渠道功能。司法是享有司法权的国家机关依据法定职权和法定程序，以国家的名义应用法律处理案件的专门活动，它是人民群众接触和感受法律最直接的方式。司法具有专属性、专业性、程序性、国家强制性和终局性的特征，这些特征决定了它在化解矛盾纠纷中的权威性和主渠道功能。与此同时，为了更好地发挥司法在化解矛盾纠纷中的作用，必须加大司法体制改革的力度，守牢公正司法这一保障社会公平正义的最后一道防线，提高司法的公信力。

（二）坚持通过正当程序化解矛盾

程序是人们行为时所必须遵循的步骤和方式。程序是法律的基本属性，内在于法律之中，贯穿于法律运行的各个环节。正当法律程序可以限制恣意，约束权力的任性；可以保障权利的平等及其顺利实现；可以维护法律的权威，引导公民理性参与政治活动和各种社会生活。

法治思维是“程序思维”，法律之治是“程序之治”。程序是法治与人治的一个重要区别。现代法治国家的一个重要特征是一切工作都必须遵循法定的正当程序。政府的各种管理行为，不仅要做到内容合法，而且要做到程序合法；不仅要以追求实体或结果公正为目的，而且要以程序公正作为路径，公权力的行使要以看得见的令人信服的方式进行，不能以提高效率为由而任意牺牲法定的程序。习近平总书记就曾批评过一些领导干部缺乏程序意识，“认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在”［2］（P113）。他强调指出，要做到依法执政和依法行政，就要“坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，推进依法执政制度化、规范化、程序化”［2］（P61）。

（三）坚持公平对待不同的群体和个体

社会不公和利益冲突历来是各种社会矛盾爆发的根本原因，古今中外莫不如此。社会转型时期的中国，社会矛盾产生的原因错综复杂。但仔细观察不难发现，各种矛盾和冲突往往都和社会不公有着不同程度的联系，解决社会不公需要综合运用多种方式和手段。法律的一个重要功能是可以平衡利益冲突，从而成为解决社会不公的重要手段。

用法治方式解决社会不公，最重要的是实行“公平对待”。一是要通过法律制度逐步建立社会公平保障体系。这个保障体系应该以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容。权利公平要求全体人民依法平等享有权利；机会公平要求在获取社会职位、地位等公共资源时，每个人都应该有公平竞争的机会，不能因种族、性别、社会背景甚至自然或生理条件的原因而有所差别；规则公平要求社会规则平等地适用于所有人，不能厚此薄彼。二是要消除特权和歧视。“平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。任何组织和个人都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”［2］（P29）。但特权者往往比普通人享有更多的权利和更特殊的权利，且这种权利的获取并非基于机会平等，而是因为身份和地位等方面的优势。歧视是基于种族、性别、肤色、宗教等的偏见而产生的一种对他人的不公平待遇，特权者拥有的权利超过了一般人的限度，是对他人权利的“掠夺”。被歧视者的权利易受到侵害，其享有的权利往往低于一般人的水平。特权和歧视都从根本上违反了社会公平的基本要求，是对社会公平的背离。三是要对弱势群体给予必要的保护，使更多的人能够享受到改革发展的成果。由于各种先天的自然因素和后天社会环境的不同，即使在机会平等和规则平等的前提下，也会产生结果的不平等，甚至是严重的结果不平等。这种结果不平等在社会财富的占有上就表现为贫富差距过大甚至出现两极分化，一部分弱势群体占有资源和财富的份额越来越小，生存和发展受到威胁和挑战。“公平对待”反对特权和歧视，但并不否定适当的“区别对待”。恰恰相反，为了更好地实现社会公平，适当的“区别对待”有时又是必须的。我们要考虑各群体或个体各种自然的和社会的、历史的和现实的具体条件而相应地制定出“区别对待”的标准和界限，对处于社会底层的人提供基本的生活或福利保障，如制定最低限度工资法、建立各种福利保障制度等等，从而使有差别的主体之间在事实上和实质上能够得到真正同等的对待。

（四）坚持维稳与维权的统一

稳定是改革与发展的前提和基础，稳定的社会环境是基础，这是全社会的共识。与此同时，由于社会转轨和经济转型，导致各种利益矛盾不断激化，引发群体性事件不断发生，严重威胁社会的稳定与和谐，使维稳成为各级政府的头等大事。

在实际工作中，有些地方和干部自觉或不自觉地将维稳与维权对立起来，片面强调维稳，甚至通过高压手段去维稳，而在一定程度上忽视了维权。如此或许能在表面上形成一时的稳定，但这样并没有筑牢社会稳定的根基，很难形成长期稳定的局面，因而是一种治标不治本的维稳方法。一有风吹草动，不稳定因素又会死灰复燃。诸多事实表明，社会上很多矛盾和冲突的发生都与没有维护好人们的权益和调节好各种利益关系有着千丝万缕的联系。保护人民权益是法治的根本目的，要从根本上实现社会的长治久安，必须把维稳与维权统一起来，在维稳工作中协调好各种利益关系，维护和实现人民群众的各项合法权益，这是确保社会长期稳定的根本之策。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出：“在一般意义上，在人民内部，维权是维稳的基础，维稳的实质就是维权。要做好涉及维权的维稳工作，必须解决好群众合理合法的利益诉求，加强对维护群众利益具有重大作用的制度建设，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”［10］。