应对不确定性：公共危机事件中政府决策的新挑战——以新冠疫情为例

安 娜

(哈尔滨学院 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

新冠疫情不同于其他公共危机事件，它带给人们更多的不是恐惧或悲伤，而是困惑。人们随时要面对一个毫无准备的环境和未知的事物，越来越多的公共危机会在人们没有意识到时突然来临，难以预测，无法查明。在这种情况下，政府所做的决策和表现出来的管理方式，会影响我们的经济、政治、文化治理方式和生活方式，甚至会影响一个地区、一个国家，乃至世界的样貌。因此，在一个充满不确定性的时代，政府如何做出恰当有效的决策并有效实施，将是方法论意义上的国家治理的重要议题。

一、不确定性增加了政府应对公共危机事件的难度

提出“风险社会”概念的德国社会学家贝克认为，在前工业时代，灾难被认为是同自然本身紧密相连的，所以人类不需要对灾难负责。虽然大多数公共危机事件具有破坏性大、突破性强、波及面广等特点，但往往能预见影响和损失范围。而现代社会发生的风险事件，更多地是与人类决策密切相关。今年初发生的新冠疫情危机，就使大多数国家手足无措，甚至无法应对。这些模糊因子，不仅作用于商界决策，对政府的公共决策影响更大。

(一)不确定性是公共危机事件的新特点

本次新冠疫情危机事件中，政府需要在一种无法预测的情境下进行决断。人类对未知事物天生的紧张、无助和恐慌感，大大增加了政府决策和应对的难度。第一，无法认识危机全貌。新冠疫情对于所有人来说都是未知的，它与之前的传染病类似，但又完全不同；它的狡猾和易传播性，能够充分利用为自己争取的宝贵时间来扩散；它的成功阻断并不取决于国家的医疗体系是否发达健全，只要稍不留神，病毒就会让已作出的决策统统失效。第二，无法确定危机持续时间。谁也无法预计危机会持续多久，即使是权威医学专家和科研人员，也仅能初步预测短期内的发展：峰值、拐点、趋缓、持续……都随时会发生变化。同时，这种不确定性还涉及对更多不相关情势变化的考量。第三，无法划定危机的影响范围。这种带有不确定性的公共危机事件，使得政府无法根据明确的利益群体范围作出决策。新冠疫情具有死亡率不高、与已知疾病类似、高传播性等特点，以目前最高水平的医疗预防和治疗体系，都无法全面圈出病毒传播对人群的影响范围，这可能也是英国最初发布所谓“群体免疫”政策的依据。

(二)政府决策没有法律和先验可依

面对不确定性，政府的应急性决策只是权宜之计，基本不可能遵循既有规范体系或任何先验模式。第一，决策无法可依。政府决策需要法律对其权力来源、职责要求、措施手段、责任程序等进行明确授权和规定，但突发事件的法治需求，往往还未能及时转变为立法规范。因而，政府在这种情势下发布的决策禁令或采取的措施，面临着无依无源之考验。第二，决策无先验可循。新冠疫情区别于其他传染病的特点，在于不能依据以往应对疫情的经验来判断。它不似“非典”那么不禁打击，也没有证据显示其与一个世纪前暴发的西班牙流感类似；而且政府也找不到可以复制的先验模板，决策异常艰难。第三，决策呈碎片化，且只适用于短期或特定时期。不确定性给政府决策带来的困境还体现在：长期性的思考、计划及行动日渐崩溃，即时性的决断将更多地出现。决策会涉及任何领域且不成体系，还会随着危机的变化在短期内随时改变，如根据病例多少相应调整应急响应等级。第四，公众对决策更为敏感。如今的信息传播速度，使得突发公共危机事件中舆情扩散更为迅速，这种快速传播给民众带来确信的同时，也容易形成民众恐慌。特别是当政府做出一些限制公民基本权利的禁令时，负面影响容易被放大，甚至使他们不信任政府，从而发生抢购物资、示威游行等过激行为，反过来为政府决策带来更大难度。

二、及时、灵活的政府决策更能适应未知

传统上对行政决策的考量，主要是从其合法性上论证，是一个静态的或者说定性式的评价。而公共危机事件中对政府决策的评估，更多要从政府的应对态度、决策的反馈速度等方面来判断。政府决策只有具备及时、灵活的特点，并在动态中进行适度调整，才能适应变化的未知。

(一)决策应具有及时性

政府决策需要对危机事件进行快速反应。虽然，情况未明时进行社会管制，有着极大的成本，但快速决断对危机会起到至关重要的作用。本次新冠疫情，我国政府根据科学家团队于1月24日在世界权威医学杂志《柳叶刀》上发表的论文，迅速做出了“封城”的决策；新加坡政府从接到疑似病例到确认信息公布，仅用了一天的时间，后来的检测覆盖、入境限制、医疗预案启动等措施也都非常及时。但是很多国家，特别是欧洲国家政府只是观察、等待，并没有制定应急方案，以致于耽误了采取措施的最佳时机。美国在疫情之初，纠结于所谓“零号病人”和“武汉旅居史”，限制检测范围；接着在采集拭子监测病毒的程序上又与食品药品管理局(FDA)进行了一个多月的反复交涉，丧失了抑制最佳时期，导致后续疫情大范围扩散时政策失效。政府有些决策在正常社会秩序下，可能需要花费数年来审议和通过，但在一些紧急状态下，大部分决策必须在几小时内就要被通过。虽然这样做可能会因决策措施不成熟、不周全而被诟病，但什么都不做的风险反而更大。

(二)决策应具有适度灵活性

在不确定的危机面前，政府决策应该随时能够根据危机情势进行调整。调整的“灵活度”很难掌握，因为依据的因素很多，包括公众的反应和反馈，事件的发展态势，以及对危机本身进一步的科学认知，还与各国文化传统有很大关系。例如，英国人在决策上就比较慎重，他们认为不应对疫情“反应过度”，而应“保持冷静”，因为英国有“循证决策”传统，它的核心是通过长期的跟踪与随访，调整方案的针对性和妥当性。再如，意大利政府在疫情初期采取的一系列“猛药”措施，都没有得到巩固和坚持，“宵禁”措施维持不到三天，就迫于行业压力取消。可见，决策慎重，会迟延；太灵活，又可能使效果大打折扣。因此，当面对未知时，政府决策要随着对事件更深一步的了解而做出适当改变，且战且调整。

三、政府决策在不确定性中顺利实施的途径

决策需要有效实施，才能控制事态，维持秩序，缓解危机。我们无法给出标准来评价究竟什么样的决策是可取的，但面对充满不确定的危机时，政府能做的更多是站在国家和人民利益基础上，以负责任和重视的积极态度，及时果断做出权宜之策，并推进决策有效实施。一般来说，政府决策主要通过两种方法来实施：一是发布临时性禁令，通过惩罚破坏规则的人强制公众守则；二是宣传安抚，通过媒体传播决策内容，引导公众自觉配合。

(一)在控权与赋权之间进行有效控制

从政府控权角度看，决策的首要目的是控制民众，包括思想和行为，进而稳定社会秩序。大数据的发展能够使政府对公众进行前所未有的全方位监控，从浏览记录、行为轨迹到血压体温、性格偏好，利用信息技术和数据采集跟踪公众在现实和虚拟世界中的动态反应，可以为政府决策提供大量可依据的基础信息。但是这种生物特征性质的监测可能会对公众隐私造成更大的威胁，它甚至要掌握我们的喜怒哀乐和发烧咳嗽。紧急状态下，政府许多原本被公众抗拒的决策部署可能会变得合理和正常，例如，规模监控公众行动轨迹，要求所有人如实上报身体状况和所有接触者，检举疑似病人等，公众允许短时间内深度暴露个人隐私，也会配合政府采取的严控措施，因为在面对隐私与健康安全时，他们通常会优先选择后者。因此，隐私的外延在逐渐缩小，越来越多的个体信息在紧急情况下被合理合法地、强制性地收集或使用。

从政府赋权的角度看，人们有权利了解自己是否对他人的健康构成威胁，也有权利知道哪些习惯对健康有益；有权利通过正规渠道访问可靠的统计数据，且能判断政府的决策是否披露了真相，措施是否正确。因而，面对不确定性的危机，政府决策的目的不应该是创造功能更为强大的政府，也不是固守对权利的偏执，而是应当利用新技术赋予公民更多的便利，让技术帮助公众做出更明确的个人选择，并为政府决策提供依据。

(二)用科学与沟通引导公众配合

政府与公众的沟通效果是决策能否有效实施的关键。第一，充分利用科技增加决策的妥当性和透明度。当政府能够利用收集的数据告知民众科学事实，利用媒体传播科学应对方法，并且取得群众信任的时候，民众可以做出正确的反应和决定。在科学透明的信息面前，公众会选择信任，行动也更强大和有效率。第二，充分利用文化传统引导公众配合决策实施。公众配合的程度取决于国民的危机意识、看待危机的共识，以及各自的文化传统。如果一个社会秉持规则优先、自由在后的文化，许多管制社会的规则和惩罚措施就比较有效；反之，自由度较大，不习惯于服从的文化思维，对决策的反抗意识比较强，较不愿意配合决策。例如，意大利华人和本地人面对疫情的反应完全不同，前者在疫情尚未爆发时就能痛下决心牺牲经济利益；后者在疫情快速爆发后，很难对新冠肺炎性质达成共识，互相矛盾的信息交替上演，使意政府丧失了最佳阻击时机。因此，决策需要用恰当的方式传达给受众，使民众改变固化思维而接受和配合决策，此时，政府的沟通能力尤为重要。英国出台的“群体免疫”政策即是一个因“表述不当”而造成的沟通事故，足可见不适当的沟通可以歪曲政府的决策并放大负面影响。

四、结语

世界已经越来越多地充满着不确定性。与其说不确定性会带给我们不安，不如说更像挑战。尽管公共危机事件中充斥着变数，包含试错功能的政府决策仍是最有能力妥善解决危机的主要力量。政府决策虽不能解决危机本身，但它是一个“不后悔”行动，即虽然决策可能会产生一些负面影响，但如果不采取类似行动，损失会更大且无可挽回。明白这一点，才会对政府应急决策的瑕疵抱有宽容和理解，且事后不指责，也不妄断正误。今后，我们应该培养一些基本的防灾、防疫意识和习惯，因为这些是没有特定敌人的，第一道防线永远不能丢。