新时代乡村治理法治化实践路径研究*

刘晓宁

(广西民族大学法学院，广西 南宁 530006)

乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分，党的十八大提出了国家治理现代化的命题，乡村治理法治化是乡村治理现代化的重要推动力。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会对法治建设和社会治理提出更高层次的要求，乡村社会也必须在这一框架之下实现科学、有效的治理。乡村治理法治化是维护和谐有序的乡村社会的基础保障，更是实现国家治理现代化的重要场域。

一、新时代乡村治理法治化的重要意义

(一)乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村社会的“不充分”发展已经成为我国现代化建设的突出“短板”，党的十九大报告提出新时代要把解决好“三农”问题作为重点工作目标，并作出了实施乡村振兴战略的重大部署。乡村振兴战略是国家基于国内外形势研判，根据经济社会发展的阶段性特征，对未来的发展目标进行定位后作出的重大决策。[1]2018年中央一号文件从农业、生态、文化、基础工作、民生保障、精准脱贫、体制机制创新、人才支撑、融资渠道、党的领导等十个方面提出实施乡村振兴战略的总体要求和远景规划。[2]落实乡村振兴的各项举措，必须对上述十个领域在制度上进行改革和深化，通过法治方式强力保障每一项制度的规范化运行，并对每一阶段的工作成效开展有力的法治监督，总之，乡村振兴的每一个环节都离不开法治的重要支撑。同时，随着乡村振兴战略的实施，乡村社会将面临社会结构重塑、现代化观念全面深入、经济文化水平快速提升等巨大变迁，法治观念势必强势渗入乡村社会。乡村治理只有走法治化之路，才能够为乡村社会的发展提供稳固的制度保障，凝聚乡村社会的文化共识，助推乡村社会的思想道德建设，实现乡村社会产业、人才、文化、生态和组织五个领域的振兴。因此，乡村社会的法治化治理成为实施乡村振兴战略的必然选择。

(二)乡村治理法治化是健全“三治”体系的重要保障

任何一个国家的社会治理都离不开德治与法治的双重作用，在我国传统的乡村社会，德治是应用最为广泛的治理方式，在广大乡村地区，道德观念广泛体现在乡规民约及民俗习惯中，为探索乡村社会的治理模式提供了重要经验。德治和法治的根本差异体现在法治是由国家强制力作为保障，是更为有力的治理措施。乡村社会的复杂性决定了仅仅运用柔和的德治手段不能完全实现乡村治理的目标，必须使用具有强制性的手段，这就需要由法治来发挥作用。乡村社会的村民自治具有深厚的历史渊源，村民自治经历了漫长的发展演进，基本形成了完整的自治组织体系和完备的法律规则体系，在乡村社会发展进程中发挥了重要的秩序维护作用，但是村民自治在制度设计和运行机制方面仍然具有很大的改进空间。乡村振兴战略的实施，不仅创新性地提出了“三治”结合的乡村治理体系，更是内在地要求自治和德治的治理方式进一步向纵深发展，旨在从多向度发力,最大限度激发村民参与公共事务治理的主观自主性,提升农村基层治理活力。[3]总之，乡村治理中无法仅通过德治发挥教化功能的领域，以及村民自治法律制度的完善和运行机制的改革，都需要通过法治加以保障。

(三)乡村治理法治化是实现国家治理现代化的关键领域

我国古代历史文献中没有出现对“治理”一词的精准表述，在传统文化中是按照统治者“治国理政”的意义来阐述其含义的。[4]党的十八大报告中反复提及“治理”这一概念，第一次以决策性的方式强调法治在国家治理中的关键地位。党的十八届三中全会提出实现国家治理现代化的战略目标，国家治理现代化包括两个方面的指标，即国家治理体系和治理能力的现代化，党的十九届四中全会提出了推进实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。[5]国家治理的法治化水平是衡量国家治理是否实现现代化的重要标准，基层治理是国家和社会治理体系中的重要部位和关键环节，是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心场域，[6]因此推进乡村治理法治化必然成为基层治理转型的主要方向。我国乡村社会长期以来受传统治理方式的深刻影响，现代化治理体系和治理能力远远落后于城市，乡村社会的法治能力更是与城市产生了巨大差距。推动乡村治理转向法治化发展，能够保证乡村社会治理的各项举措在制度规范的框架内有序运行，形成更加科学、完备的乡村治理法治体系，助推基层治理法治化的完成，最终实现国家治理现代化这一长远目标。

二、新时代乡村治理法治化面临的难题

(一)乡村治理法律法规不健全

完备的乡村治理法律法规体系是乡村治理法治化的基本制度保障，是乡村治理法治化的前提。我国基本建立了乡村治理法律法规的基本框架，其中既有从国家层面以《中华人民共和国宪法》为核心出台的一系列法律规范，比如《村民委员会组织法》《土地管理法》等,也有以乡规民约为主要形式的民间规则,对村内各项事宜作出了全面细致的规定。但是总体来看，乡村治理法治化的法律法规体系还存在着继续完善的空间。一是从国家法律层面看，法律法规从内容上多为笼统性规定,缺乏统一明确的细化规定,导致法律法规在实际运用中存在很大的伸缩空间,这与严格按照法律规定治理国家和社会的现代法治精神相背离。二是从民间规则层面看，民间规则主要以农村社会流行的风俗文化为依托，与国家法在价值基础、价值追求、实施方式上存在差异，因此乡村社会的民间规则和国家法之间的冲突尤为明显。三是从国家立法总体数量上看,针对乡村治理的立法数量在立法总量中占比相对较小,但是乡村人口数量超出城市人口,法治化能力却远远低于城市,因此国家立法应将乡村社会作为重点领域,加强对乡村社会治理的制度设计。四是从新时代乡村治理法治化的新要求看,乡村社会各方面建设卓有成效,相关法律法规没有及时跟进,过去的法律法规已经不能适应新时代美丽乡村建设的需要。[7]

(二)乡村法治文化建设不充分

党的十九届四中全会对文化建设高度重视，提出了多项部署和规划，包括以社会主义核心价值观引领文化建设、健全人民文化权益保障制度、完善城乡公共文化服务体系、优化城乡文化资源配置等。实现乡村治理的法治化，也应当加强对法治文化的重视，法治文化建设能够形成良好的法治环境,是乡村治理法治化的关键环节。当前我国乡村治理主体的法治意识和法治理念大多与现代社会法治的进程相脱节，因此在管理乡村事务过程中容易把落后的法治意识灌输给百姓，村民学习落伍的法治观念，会造成非常严重的后果。部分乡村干部对国家法律和法治精神缺乏正确的理解，不依据国家法律管理乡村事务的事件屡见不鲜。乡村社会相对封闭的地域和落后的观念在农村社会的主导作用，严重滞缓了法治工作在乡村社会的开展。村民在合法权益受到侵害后选择忍气吞声，或者按照习俗规则进行劝导，甚至采用违反法律的过激行为解决纠纷。法律知识和法治理念在农村社会难以全面普及，村民缺失依法维权的意识是推进乡村治理法治化的又一阻碍。这些问题的解决都需要通过加强法治文化建设进行推进,加强乡村法治文化建设, 不但可以将解决问题的途径引入到法治化轨道上, 还能通过强化村民的法治思维, 提升其依法办事的意识和能力。[8]

(三)乡村治理主体权责不明晰

乡村治理法治化的一个重要特征就是治理主体的多元化。新时代，乡村社会出现了愈加迅速的阶层分化,利益多元化也成为当前乡村社会的发展趋势,多元治理主体协同参与推进乡村治理体制的变革，既可以保证每一个利益主体享有均等的参与机会,又能协调各主体之间的利益,是新时代乡村治理法治化的必然选择。我国乡村社会多元治理主体的构成是中国共产党作为领导力量,基层政府是主要责任主体,村委会是乡村治理的基本主体,乡村社会组织作为有益主体,现代乡村精英作为重要的参与力量。[9]“多元共治”的乡村治理格局对维护乡村社会的和谐稳定具有重要意义,但是在具体实施过程中如何明确各主体之间的权力边界,如何建立良性的协商沟通渠道,如何对治理主体的工作进行合理有效的监督,如何应对治理主体之间的纠纷与冲突等，是乡村治理法治化进程中面临的多重困境。我国的法律法规及乡村社会的民间规则都没有明确治理主体的具体权责,容易造成治理主体权力错位、矛盾频发的乱象,不利于有效凝聚治理主体的法治共识,从而影响乡村治理法治化的有序推进。

(四)乡村公共法律服务不完善

推进乡村治理法治化离不开乡村公共法律服务的建设,完善公共法律服务能够为乡村社会群众寻求法律救济提供专业的咨询和援助服务。目前我国已经着手在农村开展普法工作，实行“一村一法律顾问制度”,并且在各乡镇配置了人民调解员，设置了乡镇司法所和基层法律服务所等机构,这些措施虽然提高了乡村公共法律服务水平，但是在实际运行中仍存在很多困难。经费不足以及经费无法得到保障是各乡村法律人才队伍开展法治工作共同存在的难题。除此之外，乡村公共法律服务建设还面临诸多困境。一是国家长期以来不断调整基层法律服务所的性质和定位，没有形成准确的定义和统一的认识，为基层法律服务所的制度设计造成障碍，也为基层法律服务所在乡村地区的实际运行带来巨大的难题，使基层法律服务所处于缺乏法律依据的境地。二是当前人民调解员自身素质和专业水平没有及时跟进，所依赖的传统知识和经验难以应对农村社会出现的多元化纠纷。三是乡镇司法所通常担任人民调解、法制宣传教育、社区矫正、对刑释人员安置帮教、参与社会治安综合治理等多项工作，乡镇司法所现有的人员数量难以保证各项工作的正常进行。

三、新时代推进乡村治理法治化的实践路径

(一)加强乡村治理法治化的法制保障

科学完备的法律体系是乡村治理法治化不断推进的基本前提，“法律体系是由国家法律法规构成的统一体，是一个整体性、系统性的概念，自身包含着科学完备的价值追求，不仅是形式意义上的数量充足、结构完整，更是实质指向上的现实回应”。[10]现代乡村社会“各种新的外生性制度不断进入，冲击、荡涤着乡村社会的小传统，在传统与现代的碰撞与交织中，乡村治理所面对的规则体系正在发生变化”。[11]这种变革中的规则体系就是由具有统一约束力的国家法律和具有地域性的乡村社会民间规则共同构成的，因此完善乡村治理的法律法规体系，要从国家法律和民间规则两个层面加以保障。

一是国家要加强立法工作，制定乡村治理的专门性法律法规，完善乡村治理法治化的相关法律体系。国家法律的稳定性带来的反向作用就是它存在一定的滞后性，不能和迅速发展的乡村社会相适应，因此立法要及时跟进。国家法律的完善既要在国家治理现代化的基本导向下遵循现代法治精神的基本理念，又不能超出法治中国建设的宏观规划，更要充分融合乡村社会原有的内生制度规范，使国家法律的内容既符合法治精神又能获得乡村社会群众的认同。二是乡村社会民间规则要及时修订，乡村社会民间规则集结了本地区群众的民意和诉求，是每个乡村地域独有的维护社会秩序的规范，“最可贵之处是民众的认同感较强”。[12]民间规则的修订仍要以反映民意为基本宗旨，在国家法律的引导下，及时反映乡村社会的新情况新面貌新需求，确保民间规则与乡村治理法治化同向而行。

(二)明晰乡村治理法治化的主体权责

多元主体协同共治是我国乡村治理模式的创新和探索，是实现乡村有效治理的内在要求，乡村治理法治化的推进更需要各方力量的共同作用。多元共治既要确保政府的主导作用、确保村委会、乡村社会组织、现代乡村精英等相关利益主体严格履行职能，又要明晰各主体之间的权责界限，明确各主体在乡村治理中的定位和功能。

一方面，要借助国家法律和民间规则的合力，明确规定各治理主体的权责内容和边界。具体而言，一是运用国家法律的强制力，建构乡村治理主体权责的整体框架，保障基层政府在乡村治理中的指导作用，厘清各治理主体的权力内容和限度。二是运用民间规则的约束力，根据本地区实际情况，列清村委会、乡村社会组织、现代乡村精英的具体权责，建立治理主体之间的协商沟通机制。由国家法律和民间规则共同发挥作用，既能保证各治理主体的工作有法可依、有章可循，又从制度上确认了各主体在乡村治理中的法律地位，保障乡村治理法治化的稳定运行。

另一方面，要健全乡村治理主体的法律监督机制。法律的生命在于实施，乡村治理法律法规的实施，体现在乡村治理主体对权力的行使和责任的承担等方面，是对乡村治理法治化的有效检验。法律监督能够规制治理主体在乡村治理中的超越权限、消极履行职责等不合理行为，也能够打击治理主体在乡村治理中的违法乱纪行为。要建立系统的法律监督制度，加强各治理主体之间的监督，通过法律建立一套完整长效的法律监督机制，保证治理主体践行乡村治理法治化的合法透明。

(三)优化乡村法治文化的供给能力

乡村社会的文化重塑是一个漫长艰巨的过程，乡村治理法治化要想突破瓶颈，必须要加强思想意识层面的建设，改进和创新乡村社会法治文化宣传的方式，甄选乡村社会法治宣传的内容，优化乡村社会法治文化基础设施。

从乡村社会法治文化宣传的方式看，要善于运用各种网络平台，通过发布微信短视频、建立普法微信公众号、组织普法微信群等方式，及时更新讯息。普法形式要改变原来自上而下的灌输式教育，在普法过程中和群众进行适当的沟通交流，让群众从被动的接受者转变为积极的参与者。乡村治理主体是乡村治理法治化的主力军，对乡村治理主体要着重培训，通过组织学习、引进人才、建立考核机制、外地交流等形式，提升治理主体法治思维和法治意识。从乡村社会法治文化宣传的方式看，要精选出法律条文中和农民生活切实相关的部分，通过观看法治视频、人民检察院宣传周、人民法院送法下乡等活动，把不易理解的法律规定和生动形象的真实案例合理结合，分层次、分阶段地进行法治宣传教育，通过让群众自主讨论、提出问题的形式，把关注的焦点从形式转向实质内容，使广大群众真正接受法治宣传教育的内容。从乡村法治文化建设的基础设施看，要增设法治文化宣传长廊、群众问题反馈板、法治文化宣传栏、群众意见建议栏、法治文化墙等设施。通过建立分工明确的法治宣传教育队伍，建立和维持好乡村治理的法治环境，切实提升乡村社会群众的法治文化素养。

(四)提升乡村公共法律服务的建设水平

2018年中央一号文件明确提出健全农村公共法律服务体系。乡村公共法律服务既能够为乡村社会群众提供专业的法律意见和法律援助，也是对当前乡村社会法治文化建设不力的合理补充，完备的乡村公共法律服务体系是实现乡村社会群众从“无讼观念”向通过法律手段解决矛盾纠纷转型的重要途径。乡村公共法律服务的根基在基层，最接近乡村群众的生活，具有很强的针对性，有利于准确发现乡村治理法治化中的问题，对推进乡村治理体系和治理能力现代化具有积极意义，但是目前乡村公共法律服务的建设水平还远远低于城市地区，具有较大的完善空间。

经费保障方面，要将中央司法部门的专项补助政策贯彻到基层法治工作中，并建立相适应的督导检查机制，严格控制经费流向，将经费落实情况纳入考核指标，确保经费的合理使用。保障经费的标准要根据当地的经济发展情况、工作强度的高低适时进行调整，使各组织的经费既适应工作的实际需要，又保持合理、稳步增长。具体实施方面，要通过选拔熟练掌握人民调解工作基本规则和运作程序的高素质业务人才、完善人民调解员收入和生活保障制度、提高人民调解员的准入条件等方面推行人民调解员职业化；通过切实保障乡镇司法所工作人员的待遇、加入一定数量的高素质编外人才、定期举行交流培训等活动，着力破解乡镇司法所高素质人员稀缺的问题；通过改进法律服务所的设立条件、建立基层法律服务所设立人的资历审核体系、增强其独立性等举措，完善基层法律服务所建设。