我国法院附设调解制度研究

（郑州大学法学院，河南 郑州450000）

目前，我国法院正在逐步建立法院附设调解制度，如在法院派出立案点设立“人民调解员联合调解室”，在法院诉调对接中心设立“诉前调解室”，在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室等。法院在立案阶段根据不同民事纠纷的类型，引导当事人在人民调解、行业协会调解、行政调解、委托调解及法官调解等调解模式中进行选择，开展诉前调解工作，有效化解各类矛盾纠纷，维护当事人合法权益，达到“案结、事了、人和”的社会效果。

一、法院附设调解制度概述

（一）法院附设调解的概念与特点

法院附设调解制度发端于20世纪70年代的美国，是准司法性替代性纠纷解决机制的一种。之所以冠以“准司法性”，是由于该解纷机制一般由法院主持或控制，却并不适用诉讼程序，但又与诉讼程序存在十分紧密的联系之缘故。基于这一特性，我国的一些学者认为法院附设调解无非是在人民法院设立调解机关、地点的一种调解机制[1]。很显然，这些学者只是就法院附设调解的机构设置进行了概论，并未指出附设调解的具体内涵，这也正是使许多人对这一机制只停留在感官的粗略描述上的原因。事实上，法院附设调解是指调解机关与法院之间存在附设关系，在法院的指导和帮助下，以具体规定为依据，以纠纷合意解决为目的，中立、灵活、便捷地解决纠纷的一种替代性纠纷解决机制。因此，理解这一概念时不应仅把附设理解为其机构设置与法院之间的空间位置关系，更重要的是要了解法院所起的指导帮助作用、该制度运行的中立性以及其本质上仍然是以纠纷合意解决为目的一种替代性纠纷解决机制。

法院附设调解的自愿平等性及中立保密性等一般调解所具有的特点此处不再赘述，这里仅就其几个主要特点进行说明：1）受限制的处分性。当事人对附设调解的实体和程序权利可以依自己的意愿进行处分，如有权决定是否选择附设调解，有权选择调解的范围、调解方式、调解人员及可以协商达成调解协议的内容等。但是这些权利在法律明文规定的强制性调解事项中受到一些必要的限制。2）法院控制下的权威性。法律规范并调整着法院附设调解，使之获得法律上的权威是不言而喻的。除此之外，法院附设调解附设在法院，其运行过程始终受到法院的指导和监督，且达成调解协议后需要法院审查并保障执行，这都体现出法院控制下的权威性。3）形式丰富下的高效性。诉调对接中心的“诉前调解室”、诉讼服务中心的“律师调解工作室”及法院派出立案点的“人民调解员联合调解室”等形式丰富的解纷途径模式可以及时对接不同情境下当事人的需求，节省诉讼资源，提高解纷效率。

（二）法院附设调解与相关制度的区别

1.法院附设调解与人民调解

法院附设调解与人民调解都属于替代性纠纷解决机制，但两者存在以下不同：首先，两者的性质不同。法院附设调解是一种准司法性的替代性纠纷解决机制，其与法院存在附设关系，受法院指导和帮助，并受其监督；人民调解则是一种人民民主自治制度，是依靠群众的力量自己解决纷争的民间解纷机制[2]。其次，两者的调解人员不同。法院附设调解员大多数是律师、退休法律工作者、专家学者等具备一定法律素养的人士。而人民调解员大多数是在区域内具备一定声望的人、民间群众自治组织的成员和来自民间社团组织的人员，法律素养较之法院附设调解较低[3]。最后，调解协议具备执行力的程序不同。法院附设调解达成的调解协议可以直接由法院进行合法性审查，当事人无异议签字或盖章后即具备执行力，而人民调解达成的调解协议需经司法确认后才具备执行力。

2.法院附设调解与法院调解

法院附设调解虽与法院存在着密切联系，其机构也一般设在法院，但法院附设调解与法院调解却不可混为一谈，存在以下不同：首先，两者的调解人员不同。法院附设调解员的来源较为广泛，有律师和退休法官等；法院调解的人员则只是单一的法官。其次，两者的性质不同。法院附设调解本质上是一种诉讼外的纠纷解决方式，虽然具有一定的司法性，却仍然是替代性纠纷解决机制；法院调解则是在立案后由法官审理案件并主导调解的一种审判内的调解。最后，两者适用的时间不同。法院附设调解在立案前后都可以适用，而法院调解则只能在立案后适用。

3.法院附设调解与和解

当事人为达到和平解决纠纷的目的，以平等协商、相互妥协的方式解决纷争的活动即为和解。和解作为一种自治性的非司法性的替代性纠纷解决方式，与法院附设调解存在以下不同：首先，自治性的程度不同。法院附设调解附设在法院，由相应的专业人士主持调解，同时受到法院指导、帮助并受其监督，没有太高的自治性。和解则没有中立的第三方主持或控制，而主要依靠纠纷双方自身的力量解决纠纷，具有较高的自治性；其次，受法律规范调整的内容不同。法院附设调解要受到法律和具体调解规则的调整，而和解的过程和结果无须受到法律和规则的制约，具有较大的随意性。最后，达成的协议效力不同。法院附设调解达成的协议经法院合法性审查或由双方当事人申请司法确认后即具有执行力，而和解达成的协议则只具有民事契约性质，不具备执行力。

（三）我国设立法院附设调解的必要性

改革开放四十年来，人们法律意识的增强让诸多矛盾纠纷涌入法院，2015年立案登记制的施行更是让法院面临着巨大挑战。案件数量的激增使诉讼资源十分紧张，诉讼外的调解又往往缺少监督，并缺乏权威性，因此，寻求建立一种中间道路的调解机制势在必行。法院附设调解作为一种准司法性的调解机制，在法院案件激增、诉讼资源紧张的背景下，加速了案件的分流，缓解了诉讼压力，并优化配置诉讼资源；其更具专业性的调解人员加上法院的指导监督，使其走出了诉讼外调解缺乏权威性、公信力的困境；其便捷的运作模式缩短了解纷周期，降低了解纷成本，提高了解决纠纷的效率；其立足于调解这一“东方经验”，试图让矛盾双方以“和为贵”的方式解决纷争，促进了社会和谐[4]。

二、我国法院附设调解制度现状

（一）我国法院附设调解的立法现状

2009年7月，《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中首次提到了我国的法院附设调解机制，但只是简单地提及，并未对法院附设调解做进一步解释，在理论和实践上尚未成型。

2010年6月，《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中要求有条件的法院可以设立诉前调解工作室，开始在形式上探索法院附设调解制度，但该意见并未做强制性要求，也没有规范具体的操作。

2016年7月，《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》提出了建立特邀调解制度，对特邀调解员的任选、法院在特邀调解中所具有的权限和职责及调解协议效力等问题做出了具体解释，对特邀调解制度起到了一定的规范作用。但是该规定在调解程序和保障机制方面的规定较为粗糙，导致案件在具体流转时出现滞留现象。

2017年10月，《关于开展律师调解试点意见》提出在人民法院设立律师调解室，要求建立健全律师调解工作资质管理制度，规范律师调解程序，对律师调解制度建设做出了意见性指导，我国开始探索律师调解室模式。

（二）我国法院附设调解的实践现状

尽管法院附设调解在立法上并不完善，但通过一些法院的尝试，在实践中形成了不同的形式，主要有以下三种：

1.诉调对接中心的诉前调解室

诉前调解室是法院诉调对接中心在审查立案阶段，遵从当事人的意愿，委派聘请的专职调解员或调解机构为缓解双方矛盾、快速解决纷争而设立的机构。北京海淀法院在诉前调解室上的实践最具代表性。海淀法院在成立诉前调解室的同时，配套出台了《诉前调解实施办法》，明确了诉前调解室应积极回应诉调对接中心引导的调解案件，要切实保证立案工作与诉前调解工作在诉前调解阶段更顺利的衔接，对于超过规定的调解时间依旧不能达成协议的案件，应该及时转交法院进入诉讼程序，保障当事人的诉权；同时明确调解组织亦应执行案件通报制度，即针对调解不成的案件归纳双方分歧焦点，并制作相应笔录，让案件从诉前调解阶段到诉中审理阶段的对接保持连贯性，方便法官在审判时能更细致全面地掌握案情，以提高庭审的效率。在协商调解的同时又接受法院的控制与监督，并力争实现调判间的“无缝”衔接。

2.特邀调解

特邀调解是指人民法院吸纳个人或调解组织成为法院的特邀调解员或特邀调解组织，通过立案前接受委派或立案后接受委托，主持当事人平等协商以达成调解协议的方式解决纷争的一种调解活动。从2007年开始，我国一些法院就已经开始尝试特邀调解，其中浙江慈溪法院的实践较有借鉴价值。慈溪法院一开始从人民调解员中聘任特邀调解员，2016年最高院将特邀员的来源进一步扩大，吸纳来自其他调解组织的人员。慈溪法院规定，法官在审查并初步考察案件情况后，对于符合条件的案件可以建议当事人调解；调解达成协议的应交由法院审查并制作调解书；调解不成的，转交法院继续审理。这些实践性做法为后来最高院的规定提供了参考，也为其他法院的探索之路积累了经验。

3.律师调解工作室

律师调解很显然是由律师作为中立第三方，依托调解工作室或者调解中心促使纠纷当事人平等协商解决纷争的一种调解形式。当前律师调解工作室处于试点阶段，人民法院、公共法律服务中心、律师协会和律师事务所都在尝试设立律师调解室。受理案件的范围除了部分民商事案件外，还包括一些刑事附带民事案件；调解程序和调解员在设立点的公示栏和官方网站上都有公示，并可对调解员申请回避；试点地区的人民法院和司法机关对律师调解进行组织领导和指导监督，并由政府采购服务渠道解决调解经费。但是实践中反映出来的问题是缺乏激励机制，律师参与度低；调解协议如果不被法院确认，则没有解决途径。

三、我国法院附设调解制度存在的问题

（一）附设调解程序不规范

由于我国法院附设调解的种类多，各项配套规范在调解程序方面并不规范。首先，调解的适用程序不规范。在我国适用附设调解时，案件一般由立案庭在征得当事人的同意后将案件转交给附设调解组织，这个程序尽管征求了当事人的意见，并且由熟悉案件的立案庭进行分流，在一定程度上提高了效率。但是在立案登记制下，立案庭扮演的角色是审查起诉的要件，然后对符合起诉条件的案件予以登记立案，由立案庭转交案件可能会减损当事人的诉权，也不利于其更好地履行职权[5]。其次，调解的过程不规范。纵观我国法院附设调解的立法，并没有对调解的具体过程做出规定，各地法院在实践中也没有做出相应规制。虽然增强了调解过程的灵活性，但是由于缺乏相应立法和工作上的指导，调解过程往往比较混乱，降低了调解效率也有损附设调解的权威性，一些做法甚至有违当事人的意愿。最后，诉调对接程序不规范。尽管立法对附设调解的期限做出了具体的规定，但在各地实践中，调解员受聘或受委托于法院，为了提高调解业绩对于一些不易调解的案件会用尽期限而生硬地调解，案件不能及时转入审判程序反而会激起当事人的对立情绪。调解组织移交不能调解的案件也并没有直接进入审判程序，需要当事人坚持诉讼才转入审判程序或需要程序分流员转入其他程序，调解与诉讼之间的对接并不流畅。

（二）成立的调解协议效力不统一且确认随意

我国法院附设调解当前正处于起步阶段，由于缺少规范，各调解组织在实践中达成的调解协议的效力并不统一。第一，合同效力。特邀调解中的委派调解和律师调解达成的调解协议只有原始的契约效力即合同效力，当事人需主动申请司法确认，经法院审查确认后才具有执行力。第二，司法确认后的效力。法院的诉前调解室一般由法官或受聘于法院的专业人员主持调解，达成的调解协议经审查后便具有司法确认后的效力。第三，法院所做调解书的效力。特邀调解中的委托调解达成的调解协议需要交给人民法院，经法院审查后制作调解书结案，具有强制执行力。除此之外，实践中附设调解达成的调解协议在司法确认时往往比较随意。比如，法院的附设调解室主持达成的调解协议需要进行司法确认时，实际控制调解的调解员跟日后进行司法确认的法官可能是同一个人，有些时候法官可能当场就会进行司法确认，导致司法确认相当随意。

由于调解协议效力不统一，一方面，有违法的安定性原则。各地在对待附设调解协议的效力时，有的按照人民调解法进行司法确认，有的则直接跳过司法确认进行合法性审查，还有的法院另辟蹊径采取别的方式确认其效力，与法的安定性原则背道而驰。另一方面，有碍法院附设调解优势的发挥。法院附设调解的优势最终要依靠调解协议的履行来实现，调解协议效力的不统一将会给履行带来不便，进而降低民众对该制度的信任度，导致其优势难以发挥。而司法确认的随意将造成当事人对法官中立程度的猜忌，进而怀疑调解协议是否合理，这将直接有损该制度的权威性。

（三）调解方法不恰当

法院附设调解作为一种新兴的调解机制，各地在实践中运用该制度时还处于一种适应状态，又由于缺乏系统的规范，调解时运用的调解方法并不恰当，因而存在以下问题：第一，调解过于形式主义。由于对新的调解制度的不熟悉、不适应，会使调解员心里产生抵触情绪，进而并不用心地进行疏导调解，只是机械地走完该走的程序，最终导致调解失败，案件重新回到审判程序。第二，没有原则的调解。各地为了完成业绩目标，在调解时不遵守基本的原则，案件事实往往尚未清楚就着急达成调解协议，有时还会虚张声势以不利的判决结果吓唬当事人以调解息事宁人，违背当事人的意愿。第三，盲目追求效率的调解。有的调解员只是为了快速解决纷争，以为达成调解协议就可以了，实际上并没有从根源解决问题，只是造成了一种问题已解决的假象。

调解方法的不恰当必然给司法实践带来不良反应。由于调解过于形式主义，案件既没有得到解决也增加了后续法院审理的负担，并阻碍了附设调解的良性发展。又因为没有原则的调解，违背了当事人的意思自治和调解的自愿性原则，案件事实不清就着急达成协议又明显与我国法院调解的查明事实原则不符，损害了附设调解本身存在的基础。而盲目的追求效率不仅不能实质地解决问题，还会加剧当事人的对立反感情绪，浪费了诉讼资源的同时，也增加了后续解决问题的难度。

四、解决我国法院附设调解相关问题的建议

（一）在立法上规范附设调解程序

首先，在适用附设调解时，立法或司法解释应根据不同民事案件的性质和类型将案件分为强制调解、禁止调解和任意调解三个层次。强制调解和禁止调解的案件不需赘言，直接进入附设调解程序或直接进入审判程序。对于任意调解的案件，则需要根据当事人的意愿选择是否进行附设调解，在这里，为了节省时间提高案件的分流速度，一方当事人申请适用调解就可以将案件分流到附设调解室，如果另一方当事人拒绝调解，案件直接进入诉讼程序。这样一来，立案庭扮演的角色只是按照规定进行程序分流，大大减少了对当事人诉权的损害，也便于其履行自己登记立案的职能，同时尊重了当事人的意愿。

其次，在具体的调解过程中给当事人设置更多的程序性选项。比如，对于调解的地点，当事人可以选择在法院附设调解室，也可以合意选择其他更易于调解的地点，不必局限于法院内；在调解时可以选择面对面的方式进行沟通协商，方便矛盾解决，也可以在矛盾冲突剧烈时选择各自单独与调解员协商，由调解员在中间进行调解；在达成协议时，可以合意选择由调解员提出协议方案，也可以选择双方当事人自行协商提出协议方案[6]。这些看似简单的程序选项，不仅可以防止调解员随意调解造成混乱，还能充分保障当事人的自愿性，在保证灵活调解的同时又不至于超出限制违规操作。

由于调解协议效力不统一，一方面，有违法的安定性原则。各地在对待附设调解协议的效力时，有的按照人民调解法进行司法确认，有的则直接跳过司法确认进行合法性审查，还有的法院另辟蹊径采取别的方式确认其效力，与法的安定性原则背道而驰。另一方面，有碍法院附设调解优势的发挥。法院附设调解的优势最终要依靠调解协议的履行来实现，调解协议效力的不统一将会给履行带来不便，进而降低民众对该制度的信任度，导致其优势难以发挥。而随意进行司法确认将造成当事人对法官中立程度的猜忌，进而怀疑调解协议是否合理，这将直接有损该制度的权威性。

（二）确立我国法院附设调解协议统一效力和确认方式

关于法院附设调解协议的效力，我国可以借鉴美国的附设ADR法，明确规定附设调解协议统一的效力。具体的做法是：经法院附设调解的案件，基于当事人真实的意思表示达成调解协议后应当交由法院进行合法性审查，法院审查批准后的调解协议就产生法律效力，即强制执行力，无须再行申请司法确认，一方当事人拒绝履行或不完全履行调解协议时，对方当事人即可依据调解协议向法院申请强制执行[8]。之所以选择以法院审查批准作为调解协议产生法律效力的确认方式是考虑到：其一，法院附设调解作为一种准司法性的调解机制，由法院主导控制，并有法院的权威性作为其后盾，如果仅像人民调解达成的协议一样需要申请司法确认才具备强制执行力，则不能发挥该机制权威性、准司法性的优势。如果赋予其法院调解协议的效力则与其本身定位不符，毕竟作为准司法性的调解，其专业性、严格性并不能达到法院调解的要求，因而其调解协议的效力不能与法院调解书的效力等同。其二，经法院审查批准后产生强制力可以限制当事人的反悔权，保障该机制的便捷高效运转。其三，调解协议作为当事人博弈的成果，赋予其统一确定的效力可以有效保障协议的顺利履行，保护当事人的协商成果，增加当事人对法院附设调解的认同感，树立法院附设调解在人民群众心目中的威信，进而吸引更多的人选择替代性纠纷解决机制。

（三）合理调整调解方法

恰当的调解方法是调解成功与否的一个重要因素，正确灵活地使用恰当的调解方法能快速找到矛盾结点，进而顺利帮助当事人及时解决纷争。而针对不恰当的调解方法则应着手从以下几个方面进行调整：

首先，附设调解的调解员在上岗前应该接受系统的培训，要能够熟悉掌握这一机制。一方面，调解员只有对调解机制有了系统的了解和掌握后，才能在运用时得心应手，在调解时不仅能指引当事人顺利完成不同阶段的选择，还能避免由于生疏而产生抵触情绪，进而使调解沦为形式。另一方面，调解员越是熟悉该机制就越愿意投入较大的热情用心去调解，进而提升调解的成功率，缓解法院的诉讼压力。

其次，明确强调调解时应遵守的原则，同时尽量避免法律评估。调解时尤其要重视自愿原则和查明事实原则，因为案件进入附设调解是以当事人自愿为基础的，不能以牺牲当事人的自愿性去促成调解，更不能虚张“审判结果”向当事人施压以催促调解协议的达成。而查明事实可以很大程度上避免出现“和稀泥”式的调解，但一定要控制好限度，尽量避免法律评估，即查明事实后不能仅依据法律来判断谁是谁非，而是要充分考虑当事人的具体需求和意愿去解决纷争[9]。调解毕竟不同于审判，大多数情况下当事人争议的焦点往往是经济利益，因此协调好利益争执而不去纠结谁对谁错才是最需要解决的问题。

最后，杜绝盲目追求效率，建立综合评估机制。具体的做法是，对调解员的考核应加入当事人的满意度、当事人的反悔率及案件重回审判率。通过多方面的考核督促调解员在调解时不敢盲目追求效率，而要耐心服务于当事人，用心寻找矛盾结点，切切实实为当事人排忧解难，提升调解质量以争取案件一次性解决，尽量避免案件重回审判。