纪检监察体制改革背景下高校监督执纪工作研究

李 坤

(上海政法学院， 上海201701)

2018年10月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》(中办发[2018]58号)。之后各省市陆续出台了高校纪检监察体制改革方案，进一步理顺了高校纪检监察机构与上级纪委监委、派驻机构之间的工作关系，明确了职能定位、体制机制，并逐步对高校纪检监察机构进行赋权。面临纪检监察体制改革的新部署新要求，高校纪检监察机构在如何履行好监督职责、提升监督效能上面临新的探索。

一、高校监督执纪工作的特点

(一) 监督执纪对象的特殊性与政府部门、国有企业及其它类型的组织相比较，高校监督执纪对象具有其自身特点，主要表现在以下几个方面：一是高学历化明显，随着高等教育水平的提升，对高校教职工的学历要求也越来越高，海外人才及高水平人才引进趋于常态化，高学历化成为高校监督执纪对象的最主要特征；二是专职教师比例较大，根据中华人民共和国教育部2019年教育统计数据显示，在全国普通高校校本部教职工中，专任教师占比达到70.66 %，行政人员占比14.89 %，教辅人员占比9.21 %，工勤人员占比5.24 %；三是岗位差异性较大，高校仍存在一定程度的行政权力泛化，权力向上集中明显，专任教师、行政人员、教辅人员与工勤人员的岗位权力及性质差异性明显。

(二) 监督执纪环境的特殊性高校管理系统的相对独立性造成了人员调动区域的相对密闭，与政府部门公务员跨区域调动相比较，高校的人员调动基本限于高校内部，尤其是在中层以上领导干部人员的调动和提拔，基本上是部门内部提拔或者从一个部门转岗到另一个部门，呈现出较为明显的熟人社会形态，就监督的环境来说并未发生变化。另外，高校学术领域近亲繁殖现象较为突出，“学阀”现象及学术利益输送的现象也时有发生。

(三) 监督执纪内容的特殊性高校是复杂的管理系统，高校纪检监察机关监督执纪工作除了将政治监督、纪律监督、主体责任落实情况监督、选人用人情况监督及巡视巡查整改情况监督等作为监督执纪重点之外，在监督内容上还体现了其特殊性。其特殊性主要表现在监督重点的复杂性，高校招生、科研、人事、招投标管理、基建、后勤保障等都属于监督执纪过程中的重点领域和关键环节。另外，社会关注度较高的问题，如，高校师德师风问题、学术不端问题以及近期部分高校招生过程中出现的问题，都是高校纪检监察部门监督执纪的重点。在这些问题上，监督执纪责任落实不到位可能会给高校造成严重的不良影响。

(四) 监督执纪队伍的特殊性高校纪检监察干部队伍是监督执纪工作有效开展的重要保障。纪检监察体制改革后，高校专职纪检监察干部职数有了明显保障和提升，但是仍然面临着专业人员缺乏、业务能力缺失等问题。另外，纪检监察体制改革进一步推进了“双重领导”体制具体化、程序化、制度化，但大部分高校专职纪检监察干部的编制仍归属所在高校，其任免、调动、考核均由所在高校负责。另外，由于纪检监察岗位敏感性较强，导致高校纪检监察专职人员存在较多行政人员或教务人员转岗担任的情况。

二、高校监督执纪工作存在的问题

(一) 主动监督意识不强，责任担当勇气不足首先,被监督对象主动接受监督的意识薄弱。全面从严治党压力传导不足，导致“上热中温下冷”。从实际工作中发现，高校监督执纪对象主动接受监督的意识还比较薄弱，对于“严管就是厚爱”不理解，对于在权力制约中工作还不太适应，被动监督多，主动接受监督少。比如，在科研经费的使用上，广大教职工对科研经费的公有属性认识不够，风险防范意识普遍偏低。少数教师和科研工作人员思想上存在误区，认为“科研项目是其申报的，经费想怎么花就怎么花，这钱是自己的”，将科研经费视为自己的私产,这种错误观念增加了科研经费使用的廉政风险。其次，纪检监察干部担当勇气不足，不敢或不愿监督。一方面是在纪检监察部门专责监督上，由于高校具有明显的熟人社会形态，也受到任免、考核、薪酬等影响，高校纪检监察干部不敢不愿监督的情况还不同程度存在；另一方面是在其它监督方式上，部分高校党委、党的工作部门以及基层组织在观念上仍然认为监督是纪检监察部门的职责，没有意识到自身的监督责任，遇到问题不敢动真碰硬，党委“只挂帅不出征”，纪委“协调变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”。

(二) 纪委“三转”后的监督缺位、越位、错位问题随着纪检监察体制改革的推进，尤其在高校纪委“转职能、转方式、转作风”之后，进一步聚焦主责主业，监督职能转变为“监督的再监督”，但从实际调研中发现，部分高校还是存在“三转”不到位的情况，在招投标管理、人事招聘等管理活动中仍然采取全程监督的方式；部分高校“三转”后出现了“回转”、“开倒车”的情况，少数纪检监察干部因错误政绩观和对权力观的羁绊，将已经转出去或者退出的事项又重新纳入职能清单；还有部分高校存在“一转了之”的情况，在“三转”之后对转出的事项不闻不问，造成监督缺位，产生了新的廉政风险。

(三) 监督执纪方式单一、力度不足习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话时强调：“要把党委(党组)全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。”高校纪委作为党内监督专责机关，从之前全领域、全方位、全过程式的监督方式中转出后，难以找到有效抓手，大部分还是采用专项检查、文件备案等传统的监督方式，在监督执纪手段上，还是以传统的谈话核实、查阅资料等方式为主。另外，高校党委、党的工作部门以及基层组织在监督职能的发挥上较为薄弱，日常监督有待进一步做实做细。在实践中，高校纪检监察部门对“四种形态”的整体把握和综合运用能力不足，尤其是在“红脸出汗”“咬耳扯袖”的第一种形态上力度不够。在监督执纪过程中，对“四种形态”之间的相互转化运用难以把握，对监督执纪的切入点和着力点找的还不够精准有效。另外，高校在监督执纪过程中，追责问责力度不够，存在尺度宽松、高举轻放、震慑力度不够的问题。

(四) 同级党委监督、“八小时外”监督难题尚未破解党的十八届三中全会《决定》要求，“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。纪检监察体制改革后，尽管已有相关制度授权和政策支持，但高校纪检监察人员编制、干部任免和工资薪酬等仍隶属于学校，受到同级党委的管理和辖制，开展的工作均要在同级党委的领导下进行，所以高校纪委在同级党委的监督问题上仍然存在监督执行困难、监督力度不够和监督成效不明显等问题。另外，由于监督手段的限制，对“关键少数”领导干部八小时工作时间之外的生活圈、娱乐圈监督难题也尚未破解。

(五) 纪检监察干部队伍能力不足，作用发挥不到位随着纪检监察体制改革的深入推进，尤其是《中华人民共和国监察法》颁布以来，对纪检监察干部的业务素质有了更高要求，在处理监督执纪过程中存在的“纪法贯通、法法衔接”问题时需要纪检监察干部具备较高的党纪执纪审查和依法调查本领。但从高校纪检监察干部队伍现状来看，普遍缺乏财务、审计、法律等方面的专业人才，部分纪检监察干部对执纪问责的要求、程序、方法还不够熟悉，能力水平无法满足新常态下纪检监察工作的需要。另外，纪检监察体制改革后，大多数高校除了在二级党组织层面设立纪检委员外，还在支部层面设置了纪检委员，对其内部权力运行进行监督，进一步壮大了纪检监察干部队伍。但在调研中发现，这些纪检委员大多为专职教师或普通教师兼任，本身就承担着大量的科研、教学和管理任务，且对于监督执纪业务知识并不熟悉，对于自身的监督职能重视程度不足，难以有效发挥监督作用。

(六) 指导性文件与高校监督执纪工作衔接性不足十八大以来，随着全面从严治党的深入推进，党中央、中央纪委监委和各省市纪检监察机关出台了一系列规章制度，但部分文件与高校监督执纪工作实际存在一定差距，缺乏有针对性的指导性文件。高校监督执纪工作具有点多、面广、线长，广泛性和专业性强等特点，纪检监察部门在落实上级政策性文件的同时，还需要根据高校监督执纪工作特点进行新的探索。

三、高校监督执纪工作效能提升的对策建议

(一) 强化政治监督，做实做细日常监督习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要强化政治监督保障制度执行，增强“两个维护”的政治自觉。过程监督是高校纪检监察部门开展整治监督的特点，通过对学校重要领域重要情况的过程监督控制结果，实现抓早抓小、防微杜渐。高校要做好贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署、做到“两个维护”情况的监督检查，尤其是在服务国家战略的智库建设、学科建设等方面，确保党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里。另外，高校纪检监察机关要加强对巡视巡查整改情况的监督检查，以校内巡察为着力点，深入推进全面从严治党向纵深发展。

(二) 持续深化“三转”，聚焦主责主业持续深化“三转”工作是纪检监察机构聚焦主责主业的重要途径，高校在持续深化“三转”过程中，既离不开上级纪检监察部门的指导，也离不开同级党委的理解和支持，更需要学校各职能部门之间密切配合。“三转”工作是纪检监察机构永恒的课题，各高校应该根据纪检监察体制改革的相关要求，实现更高质量、更高水平的“三转”。首先，要在如何杜绝“回头转”上下功夫。纪检监察干部应该树立正确的权力观和政绩观，聚焦监督执纪主责主业，立足于“监督的再监督”职能，将属于职能部门主体责任的事项应转尽转。其次，“转出去”还要“管的住”。对于“转出去”的事项要与承接的职能部门加强沟通交流，防止监督缺位。最后，要将高校纪检监察的主要力量用于强化监督执纪效果，抓住关键少数，紧盯关键环节，重点完善对高级干部、各级主要领导干部监督制度和领导班子内部监督制度，加大执纪问责力度，尤其对于落实主体责任不力的单位和个人要加强问责力度。

(三) 完善高校监督执纪工作协同联动机制我国纪检监察工作实行双重领导体制，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第36条强调：“强化上级纪委对下级纪委的领导”，提出：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”高校纪检监察机构要严格落实“两为主一报告”要求，协助党委健全全面从严治党制度，完善监督体系，牢牢把握系统集成、协同高效总基调，推动各项监督统筹衔接、贯通协调。以党内监督为主导，强化纪检监察监督的协助引导推动功能，健全信息沟通、线索移交、成果共享机制，促进党内监督与民主监督、行政监督、审计监督、财会监督和群众监督等各类监督有机贯通、相互协调，实现多种监督方式共同发力，形成协同联动的监督执纪工作体系。另外，有条件的地区可以探索高校纪检监察干部在上级纪检监察机构统一领导下开展校际流动或异校执纪办案，加强高校纪检监察干部流动，提升监督执纪效果。

(四) 加强高校纪检监察干部队伍建设首先，要配齐配强专职纪检监察干部队伍。纪检监察体制改革后，高校专职纪检监察干部队伍在“配齐”上已经有了较大突破，但在“配强”方面还要下功夫，对于政治思想觉悟高、综合业务素质好的纪检监察干部要优先提拔使用，完善纪检监察干部培养、交流、使用、选拔机制，建设专业化的专职纪检监察干部队伍。其次，要调整高校专职纪检监察干部的管理权限。高校纪检监察干部的编制归属、职务任免和薪酬考核是掣肘高校纪检监察工作开展的关键因素，尤其在破解高校“熟人社会”和对同级党委的监督难题上具有重要意义。目前，天津市和四川省已经先行先试，将地方高校纪检监察部门作为派驻机构开展纪检监察工作。因此，应该从顶层设计层面进一步理顺高校纪检监察干部的编制归属、职务任免和薪酬考核等问题，提升高校纪检监察干部监督执纪的工作积极性。再次，要加强纪检监察干部业务培训，提高业务水平和综合能力，尤其是处理问题线索和执纪办案的能力，加强对新形态下“纪法衔接、法法贯通”相关业务知识的学习，注重加强思想建设和个人素养的提升。最后，要注重高校兼职纪检监察干部队伍建设。基层党组织的纪检委员分布在学校各个领域，用好、用活兼职纪检监察干部队伍对于营造学校风清气正的良好政治生态尤为重要。高校要重视兼职纪检监察干部队伍的思想建设，建立基层党组织纪检委员定期培训制度，完善相应的考核和激励机制，建立忠诚干净担当的纪检监察铁军。