现行水利工程运行管理法规评估情况与建议

王俊杰，李 政，陈金木

（水利部发展研究中心，100038，北京）

目前，我国规范水利工程运行管理的相关要求分散规定在法律、行政法规之中。 法律层面包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》，行政法规层面包括《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》《防汛条例》《水土保持法实施条例》《水文条例》《抗旱条例》《南水北调工程供用水管理条例》《农田水利条例》。上述11 部法律、行政法规（以下统称为水利工程运行管理法规）确立了工程安全管理、工程运行管理、工程及设施保护、责任追究等重点制度。 通过开展立法后评估工作， 对水利工程运行管理法规的现状、贯彻实施情况、存在的问题等进行了全面评估，提出了评估结论与建议。

一、主要问题

1.水利工程运行管理缺乏综合性立法

我国目前尚未制定专门规范水利工程运行管理的法律或行政法规。上述11 部法律法规中，《水法》 涵盖了水资源、河道、水利工程等管理与保护的方方面面，内容全面，但对水利工程运行管理的规定较少，总体上过于原则；《防洪法》《水土保持法》虽然也涉及水利工程运行管理的相关内容，但只能着重从防洪管理和水土保持管理的角度对相关工程的运行管理作出规定。 《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》《农田水利条例》《南水北调工程供用水管理条例》等行政法规，虽然也涉及相关工程运行管理方面的内容，但都是针对专项事务或工程进行的专门立法。

由于缺乏一部专门综合性的立法作为统领，加之各单项法律法规出台时间和立法目的各异，致使当前水利工程运行管理法规体系的协调性存在不足。 如在工程安全监督体制方面，按照《水库大坝安全管理条例》第3 条的规定，“国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督。 县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督。 各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门。 ”但按照《水法》第42 条的规定，“县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程， 特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情。 水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。 ”可以看出，《水库大坝安全管理条例》规定的安全监督部门包括各级水行政主管部门和有关主管部门，而《水法》规定的安全监督部门则为水行政主管部门，两者的规定不够协调。

2.水利工程运行管理立法存在空白和薄弱环节

立法后评估发现，目前的水利工程运行管理法规体系没有把一些关键水利工程纳入立法范围，在一些关键环节立法薄弱，一些重要的配套法规举措也没有出台。

从工程范围上看，水利工程运行管理法规中除了《水法》一些条款可以适用于各类水利工程，其他法律法规都只是对部分水利工程的运行管理进行规定。 如《水库大坝安全管理条例》仅适用于库容100 万m3以上的水库大坝， 也就是说仅适用于小（1）型以上的水库；10 万以上100 万m3以下的水库， 其安全管理参照执行。而我国目前水库大坝管理的薄弱地带恰恰是小（2）型水库，管理不规范、管理人员不稳定、维护管养经费不足等问题突出，病险水库较多，安全隐患较大。 在农村饮水工程管理方面，2000 年以来，党中央、国务院坚持以人民为中心，陆续实施了农村人饮解困工程、农村饮水安全工程、农村饮水安全巩固提升工程等，基本解决了我国农村居民的饮水安全问题。 但是，当前推进农村饮水安全工作还是主要靠政策文件，《水法》《水污染防治法》等法律法规仅有个别条文与农村饮水有关，无法可依已经成为农村饮水安全保障工作的严重短板。 国务院办公厅、 国家发展和改革委员会、水利部、卫生健康委员会（原卫生部）等制定出台的相关政策文件，一般解决的是农村饮水安全特定环节或事项中存在的问题，难以全面、持续地指导农村饮水安全工作。 浙江、安徽、陕西、山东、宁夏、新疆等省（自治区）出台了与农村饮水安全有关的法规规章，为农村饮水安全提供了有力保障，也进一步凸显了中央层面开展农村饮水安全立法的必要性。

从工程运行管理环节上看，完整的水利工程运行管理应当包括管理体制、权属管理、安全管理、运行维护、设施保护、经营管理、监督管理、法律责任等环节。 立法后评估表明，目前水利工程运行管理法规中关于监督管理环节的规定还比较薄弱，难以适应“水利行业强监管”的形势与要求。 此外，在权属管理方面的规定总体上也是比较欠缺的。

从配套法规上看，《水法》 第43条规定“国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围”，《防洪法》第35 条也规定“属于国家所有的防洪工程设施，应当按照经批准的设计，在竣工验收前由县级以上人民政府按照国家规定，划定管理和保护范围。 ”然而目前为止，除了 《南水北调工程供用水管理条例》对南水北调工程管理和保护范围的划定作出明确规定之外，国务院尚未对国家所有的水工程管理和保护范围划定作出规定。

3.一些规定已不符合改革和实际需求

随着国家改革和水利工程运行管理工作需求的变化， 原有的一些规定已与实际脱节，有的也没能顺应改革要求及时作出修改，距离实现立法与改革相向而行的愿景仍有较大差距。

如在管理体制方面， 现行的水利工程运行管理法规在其各自颁布时是符合当时的行政管理体制现状的。但伴随着党和国家机构改革， 特别是2018年以来的机构改革，各部门之间的职责已经发生了较大变化，但有关法律法规还没来得及调整，从而导致管理体制相关规定在合理性方面出现了一些问题。

4.一些规定合理性、可操作性不足

在合理性方面，如水利工程运行管理法规存在度汛安全与水资源管理之间不够衔接的问题。 我国受季风性气候等影响，对于很多河流和水库而言，汛期末能否有效蓄水，不仅是雨洪资源利用的内在要求，而且也是第二年能否有效保障供水安全的关键。 因而汛期末的水利工程调度，不仅和防洪安全有关，而且也和供水安全有关。 然而，按照《防洪法》等法律法规，汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。 这样的规定在执行过程中容易导致过于偏重防洪安全，而忽视了供水安全。为此，有必要在立法中按照防洪安全和供水安全兼顾的思路，增加水工程蓄水管理的有关规定。

在可操作性方面，如目前水利工程运行管理法规规定了“占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批”“城市建设填堵水域、废除围堤审核”“国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批”“堤顶、戗台兼做公路审批”“坝顶兼做公路审批”“在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘许可”等6 项行政许可事项。 与放管服改革精神相比，目前行政许可事项仍然偏多，而且规定不够翔实。 《行政许可法》第18 条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。 ”按照该规定，设定行政许可应当对实施机关、条件、程序、期限进行具体规定。 但6 项行政许可的规定都比较简略，未规定具体的条件、程序、期限。 此外，水利工程运行管理法规在制定标准、实施处罚等方面的规定也不够明确。 如《农田水利条例》 第24 条规定占用农业灌溉水源、农田水利工程设施，“造成运行成本增加等其他损失的，应当依法给予补偿。 补偿标准由省、自治区、直辖市制定。 ”在这里，仅规定“省、自治区、直辖市”，而没有规定具体的主体，是“人民政府”还是有关部门，导致其可操作性不足。 《河道管理条例》 第44条和第45 条，对于损毁堤防、护岸、闸坝、 水工程建筑物等违法行为，在行政处罚方面仅规定 “可以并处警告、罚款”，但没有规定罚款金额的幅度，在可操作性方面也存在不足。

5.对破坏水利工程行为惩戒力度不足

破坏水利设施， 尤其是损毁水库、河道堤防等，虽然破坏的是水利工程，但危及的却是水库、河道堤防的运行安全、周围群众生命财产安全等公共安全。 与造成的实际危害相比，现行的水利工程运行管理法规存在行为模式与法律后果的设定不对应的情况。 如《水库大坝安全管理条例》第15 条规定“禁止在库区内围垦和进行采石、 取土等危及山体的活动”，但罚则第29 条仅规定了“在库区内围垦的”，由“大坝主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，可以并处罚款；……”在这里罚则没有设定在库区内采石、取土等危及山体的活动的法律责任。 此外，《水法》《防洪法》《河道管理条例》等涉及水利工程运行管理的规定，对于一些行为明确规定 “构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任”。然而，对比《刑法》条文发现，有部分条款规定在《刑法》中找不到相应的罪名，如毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施行为，就很难入罪。

二、相关建议

1.加快修改部分法律和行政法规

除了根据机构改革要求及职责调整情况，开展《水法》《防洪法》《南水北调工程供用水管理条例》《农田水利条例》 等法律法规修改工作之外，建议尽快对《水库大坝安全管理条例》进行修订。 修订重点为：一是扩大适用范围，解决小型水库管理薄弱问题。 二是进一步明确安全责任，包括水库大坝建设与运行管理主体责任和有关各主管部门监督管理责任。三是完善管理制度，将一些原有但操作性不强的重要制度进行细化，明确重要环节要求；将一些相关法律已有要求、成熟且切实可行的经验，已在实践中取得成效的好做法落实为制度规定。四是强化监督管理，明确主管部门监督管理的要求。五是加大处罚力度，增强执法的可操作性。

2.推动制定“农村供水条例”等单行条例

通过制定单行条例，重点解决关键水利工程管理和运行问题。 例如通过制定“农村供水条例”，解决农村供水管理体制及政府责任、 规划与建设、工程产权及管护主体、水源保护、供用水管理、运行维护等问题，构建农村供水保障长效机制。 研究认为，“农村供水条例”的立法重点：一是管理体制及事权划分，明确农村供水保障管理体制，落实地方行政首长负责制，明晰水行政、发展改革、财政、卫生健康、生态环境、住房城乡建设、自然资源等部门职责，合理划分中央与地方各级政府在农村供水保障工作中的财政事权和支出责任等。 二是规划与建设， 强化规划的引领作用，规范工程的建设和验收等程序，加强工程建设支出保障。 三是工程产权及管护主体，可参考水利部和财政部联合印发的《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》， 明确农村供水工程的产权制度， 落实管护主体。四是工程运行管护，建立工程运行管护制度， 健全农村供水水价形成机制， 明确维修养护资金来源及用途，形成良性运行机制， 确保工程有人管、有钱管、管得好。 五是供水设施管理保护， 明确农村供水工程管理保护范围划定方法及相关管理要求， 系统规定占用农村饮水工程设施的条件、程序及补偿标准等。 六是水源保护，对供水水源和备用水源建设提出明确要求并加强水源保护范围划定和保护。七是法律责任， 明确农村供水管理中禁止性、限制性行为相应的罚则。

3.研究制定“水利工程管理条例”

目前的水利工程运行管理法规，在支撑水利工程良性运行和水政执法方面，发挥的作用仍然有限。 制定出台一部综合性的“水利工程管理条例”，对水利工程的产权确定、安全管理、运行维护、设施保护、工程调度、生态保护乃至水利风景资源利用等方面做出综合性规定，从法规层面进一步完善对《水法》《防洪法》的支撑体系，能够有效落实“水利行业强监管”总基调，切实保障水利工程综合效益的发挥。 “水利工程管理条例”需要重点解决的问题包括：工程管理责任和体制、机制问题；工程管理和保护范围问题，侵占、破坏工程问题，工程管理单位的权益保障问题；工程运行管理和维修养护问题等。

4.推动将破坏水利设施行为单独入罪

建议在《刑法》修订过程中，推动设立破坏水利设施罪。 在具体罪责刑罚设定上，可考虑如下：违反《水法》规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠等水利设施，危害公共安全，尚未造成严重后果的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；致人重伤、死亡或者使公共财产遭受重大损失的， 处3 年以上7 年以下有期徒刑，并处罚金。

近期在修改《刑法》困难的情况下，建议通过司法解释，将破坏水利工程设施违法行为的刑罚运用作出相关解释。具体地，可以考虑对《刑法》第114 条“以危险方法危害公共安全罪”进行司法解释，将破坏水利工程设施，危及水工程安全运行及防洪安全违法行为纳入该罪名的适用范围。同时，推动通过典型案例指导制度实现将破坏水利设施予以入罪。 ■