PPP项目融资模式风险分析及防范策略

近年来各级政府愈发重视PPP项目，希望通过和社会资本的合作，提高项目运营效率，缓解地方政府的财政压力。据全国PPP综合信息平台项目管理库数据显示，截止2019年11月底，累计入库项目数9399个，投资额14.3万亿元，落地项目累计6216个，落地率66.1%，开工项目累计3616个，开工率达58.2%。并且已有19个行政区的PPP项目支出超出财政部10%的红线，不得不禁止新项目的入库。

随着PPP项目数量和资金的激增，社会资本应合理拓宽融资渠道，保证项目运转的必需资金，因而其所面临的融资风险也在无形之中加大。由于PPP项目是政府和社会资本方合作完成的，很多项目所需资金量大，而政府的补助仅占很小部分，有的甚至没有政府的补助，资金全靠自筹，项目公司在筹集项目所需资金之时无疑会产生融资风险。PPP项目在融资过程中所遇到的会对未来预期产生不确定性影响的因素就是项目的融资风险。PPP项目融资作为PPP项目顺利推进过程中至关重要的一个环节，对项目融资风险进行科学有效的防范，有利于规范市场行为，加强政府机构对行业的监管。

一、PPP项目融资模式风险特点

（一）客观性与潜在性。PPP项目本身固有的系统风险和非系统风险是客观存在的，且具有不确定性，其风险何时发生，危害程度有多大都具有不确定性。由于风险通常伴随融资活动贯穿于整个项目运作的各个环节，藏匿于各种变化因素的背后，只有当满足风险发生的条件时，此风险才会爆发，从潜在变为现实。因此，融资风险具有客观性和潜在性的特点。

（二）偶然性与阶段性。一般情况下，当内外部环境变化时，PPP项目融资模式风险的出现存在偶然性与随机性，任何一种风险都可能随时出现，若无万全的对策，则会影响项目的进程。项目所处的阶段不同，其融资风险也不同。设计阶段，融资活动可能会受到决策的影响，将面临汇率风险、利率风险、通货膨胀风险等；建设阶段，融资活动可能还要受到市场风险、完工风险、建设成本增加等影响；运营阶段，则可能要受到运营和维护、不能及时收回款项等风险的影响。

（三）复杂性与多样性。由于PPP项目参与各方的复杂性，PPP项目在运作过程中，受到政府、社会资本、金融机构及监管机构的制约，彼此之间关系较为复杂，也给PPP项目的融资活动带来了复杂多样的风险因素。PPP项目在融资过程中除了存在自身风险外，还受到来自市场、政治、自然等多方面因素的影响，因此，PPP项目的融资风险也呈现了多样性的特点。

二、PPP项目融资模式风险类型

（一）政治风险。政治风险一般是指由国家政治的变化给项目带来的影响程度，国家政治变化主要是指国家发生了重大政治事件或与其他国家之间的关系发生转变。通常来说，当一个国家受到战争、国际关系变化等因素的影响可能引起主权风险时，会造成PPP项目无法继续建设或运营，导致资金流受到影响，企业无法收回已投资资产，或PPP项目被国家没收兼并。政治风险大多影响的是跨国PPP项目，为规避此风险，企业可通过寻找跨国集团合作、购买大型保险等方法来进行风险转移。

（二）金融风险。金融风险主要指宏观经济环境对于PPP项目的潜在不利影响，也称为宏观经济风险，具体包括汇率风险、利率风险和通货膨胀风险三类。

1.汇率风险。汇率风险通常是指在融资过程中需要涉及跨国资金的PPP项目所面临的汇率波动带来的风险。汇率的波动可能会引起货币资金的贬值，增加项目的建设成本。外汇风险具有不可转移性，一旦汇率波动较大，汇率风险发生，很可能造成项目的资金链断裂，并且这种风险无法通过金融工具转移，各参与方只能选择承受其带来的损失。

2.利率风险。利率风险是指社会资本通过向银行借款的方式筹集资金，由于利率的波动引发融资利息的增加或未来现金流量的减少的风险。由于利率分为固定利率和浮动利率，所以PPP项目在融资时应采用多种利率组合的方式以降低利率风险带来的影响，同时还可以通过运用套期保值等技术来降低利率风险的影响。

3.通货膨胀风险。通货膨胀风险是指由于物价水平持续上升，货币发生贬值，从而引发项目成本增加的风险。

（三）法律风险。法律风险通常是指由于国家相关法律体系的不完善，导致PPP项目的建设及运营缺乏一定的保护力度，从而产生风险的可能性。法律风险将会给项目带来诸多影响，甚至会导致项目的失败或终止。只有一个健全完善的法律体系才能使得PPP项目的参与各方在法律的约束下，各司其职，维护好长期的伙伴关系，促进项目的顺利建成。

（四）完工风险。完工风险是指PPP项目在建设期内无法按预期完工所带来的风险。顺利完工的项目可以投入运营，给项目发起人带来资金的回笼，预示着债权人的投资有望收回，政府的财政压力会有所缓解。倘若项目不能顺利完工，将面临完工风险，同时参与各方都将面临巨大的资金压力。PPP项目的完工风险有无法完工风险和延期风险之分。

1.无法完工风险。无法完工风险指的是由于PPP项目在初始设计时由于经验不足、勘测数据不准确对于项目的选址、设计不合理，或者建设过程中出现了严重的成本超支等情况，导致项目建设到一定程度时无法继续建设下去。当无法完工风险出现时，发起人往往会及时止损，放弃项目，最终项目只能由政府兜底，增加财政负担。

2.延期风险。延期风险是指由于施工单位的经验不足、技术不达标、劳动力不足导致工作效率低下或者资金未能及时到位，致使项目不能如期完工。延期完工将导致项目不能如期投产，预期利润不能按时收回，还会增加项目的融资成本和利息。如果延期过长，可能会导致成本超支严重，致使发起人不得不放弃此项目，此时的延期风险将会转为无法完工风险。

（五）人员风险与技术风险。人员风险是指PPP项目相关的工作人员专业知识比较薄弱，或具备某方面专业知识但综合素质难以满足项目开展过程中对人才的需求所带来的风险。

技术风险是指由于社会资本方相关专业人员综合素质不高或经验不足，所采用的技术不够合理、不成熟，导致机器设备的更换、重新改造，或通过聘请专业技术人员培训相关员工等增加技术方面支出的风险。

（六）其他风险。合同风险是指由于合同中所列条款不全面、权利和义务划分不明确等因素引发合同纠纷，导致项目成本超支或项目停工的风险。

除此之外，PPP项目融资风险还包括信用风险、环境保护风险、不可抗力风险等等。

三、PPP项目融资模式风险防范策略

由于我国PPP行业起步较晚，行业规范并不健全，PPP项目融资模式普遍存在融资困难、融资风险较高、融资成本较大等问题，对于PPP项目融资模式的风险进行管理与防范迫在眉睫。

（一）完善市场机制。在PPP项目的运作中，政府对于PPP项目要求掌握其控制权，占股不得少于51%，从股权结构上来看，政府和社会资本就已经存在不对等的现象。政府在引导社会资本自由竞争，完善市场机制的同时应当加强其监管职能。通过宏观调控，防止市场失灵；通过加强监管，不断完善市场机制。如果在PPP项目中，政府合理适当地将项目的控制权分散给社会资本也未尝不是一件值得尝试的事情。但是在放权的同时也要保护公平合理的竞争机制，以防出现垄断的现象，维持良好的社会资源配置，同时增加项目的透明度，使得项目在公众的共同监督下进行。政府可通过退居幕后进行监管的方式不断加强对项目的许可和监督，通过法律手段解决项目的纠纷问题，并通过政府的担保合理的维护各方利益。

（二）拓宽融资渠道。经过多年的发展，PPP项目的融资渠道主要还是以银行为核心的信贷活动，其并不能从根本上解决PPP项目所需的巨大资金缺口，还容易造成风险过于集中，一旦银行贷款不到位便会引发项目停工风险，所以，融资渠道的多元化有利于分散风险，使得交易双方能够互相弥补，优化资源配置，一定程度上促进项目的成功落地。作为项目公司，在融资渠道方面不应仅局限于银行，应当适当的拓宽融资渠道，积极合理利用金融机构，通过在资本市场上发行债券、基金、融资租赁、信托、衍生工具等方式取得项目所需资金。作为政府等职能机构，可适当建立地方PPP项目基金，积极和中国PPP基金对接，通过资本支持和技术援助帮助PPP项目公司解决融资难的问题。

（三）完善相关法律法规制度。在我国PPP项目建设中，由于相关法律保障体系不健全，对于PPP项目的保护力度比较薄弱，无法从根本上解决PPP项目存在的融资风险问题。在没有实体法的当下，已有的相关规章制度无法有效解决当下PPP市场中亟待解决的诸多问题。例如，当下PPP专家们在讨论的热点话题中涉及到PPP合同的归属问题。傅晓认为，只有通过PPP立法明确PPP合同属于民法范畴还是行政法范畴，能够从根本上解决是否能够用平等主体经济方面的法律对PPP合同进行规范。通过完善相关的法律法规制度，在约束PPP合同的同时规范和约束项目各参与方的行为，营造健康良好的行业法律氛围。

（四）完善社会资本进退机制。健全的社会资本进退机制有利于提高社会资本的积极性、增强资本的流动性。对于社会资本来说，多元化的进退机制能够保证其在PPP项目中自由进出。对于政府来说，多元化的进退机制能够以较小的成本吸引社会资本的参与。当项目发生不可逆转的完工风险，社会资本不得不选择退出时，多元化的进入机制可以让对此项目有兴趣且有足够能力将项目继续下去的社会资本阶段性进入，避免财政兜底的情况出现。通常PPP项目的参与方细分有融资方、建设方、运营方，且各参与方在项目的全过程中存在阶段性的需求，当建设方不具备运营经验时，在项目建设完成后会选择阶段性退出，同时经营方阶段性进入。

（五）积极培养行业专业人才。对于PPP项目融资模式风险的监管是一个对专业知识和自身素养要求很高的一项工作，它要求项目管理人员具备法律、财务、经济、工程技术、管理等方面专业知识。当项目管理人员不具备过硬的综合素质时，在PPP项目融资模式风险的识别评价时容易出现对于风险水平的误判或遗漏。我国有许多具备法律、财务或经济等方面的高级管理人员，但具有综合类知识技能的高级管理人员却很匮乏。由于我国目前的PPP模式尚未成熟，市场上并未出现PPP专业人员的培训机构，政府和社会资本都应当在PPP发展的历程中重视对综合性专业人才的培养。

（六）优化项目本身。从项目本身来看，PPP项目融资风险高有以下两个原因。一是由于其项目缺乏一定的吸引力和可执行性。诸如收益率较低的存量项目，由于未来收益较低，无法引起社会资本的兴趣和关注，吸引力较低。又如预期收益率较低的增量项目，根据财政部10%的规定，许多财力相对薄弱的地方政府不愿意且无力执行此项目。二是项目签订的合同存在一定的不全面性，容易诱发合同风险的出现。在项目合同制定时，应聘请行业专家及法律顾问就项目合同条款、参与方的权利和义务等方面进行进一步的审核与明确，避免未来因合同引发纠纷，甚至引发项目成本超支或项目停工。