老龄化、工业化、城市化叠加影响下的乡村民主窘境及对策研究

毛东进

（南通师范高等专科学校马克思主义学院，江苏 南通 226500）

本文所讲的“乡村民主”，是以农村的“村”为基本单位，以村民自治为基本内容，以民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主协商为基本形式，以全民参与的直接民主为基本特点，它发端于上个世纪八十年代初，经过近四十年的发展、改革、完善，已经形成了一套相对成熟的农村基层民主自治制度，与城市社区基层民主自治制度一道共同构成了我国的基层民主制度，是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分。

改革开放以来，在乡村基层民主政治建设的探索中，我们确立了以“乡村自治”为核心的一系列制度，从总体上适应了人民对民主政治的期待。但是，就乡村基层民主而言，改革开放也是一把双刃剑，它既给基层民主带来了一系列有利的因素，如随着经济社会的发展，为乡村民主的发展奠定了必要的物质条件、文化条件、社会心理条件等等，又由于社会的不断进步给乡村民主的发展客观上带来了一定的不利因素。面对这些正在形成和即将生成的不可逆转的趋势，如果我们选择漠视甚至无视，不采取有效的主动应对措施，将会对乡村自治制度造成严重的伤害，损及国家治理体系和治理能力现代化。

一、老龄化与乡村民主

老龄化对乡村自治构成了第一个严峻的挑战。老龄化是大家耳熟能详、常见于报端的一个词汇。人口老龄化是指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量趋于减少、年长人口趋于数量增加而导致人口比例失衡的状态。根据联合国《人口老龄化及其社会经济后果》（1956年）确定的划分标准：当一个国家或地区65周岁及以上老年人口数量占总人口的比例超过7%时，意味着这个国家或地区进入老龄化；1982年维也纳老龄问题世界大会确定60周岁以上老人超过总人口的10%，则意味着这个国家或地区进入老龄化。

根据国家统计局截止2019年末的最新统计，我国60周岁以上老龄人数量超过2.5亿，占总人口的18%，其中65周岁及以上人口超过1.7亿人，占总人口约12%，早已进入到老龄化社会。预计到2025年，老年人口达到3亿，成为超老年型国家。根据国际通行划分标准，我国上海、辽宁、山东、四川、江苏、重庆六省市已提前跨入深度老龄化社会（65周岁及以上超过总人口的14%）。本文研究所依托的主要对象—江苏省南通市，是全国最“老”的地级市，以2019年底公布的数据为准，60周岁以上老人超过总人口的27%，每4个人中就有1个60岁以上的老人。

从经济社会发展看老龄化的成因，老龄化是社会进步的标志。但是老龄化的不断加深，又对经济、政治、文化、社会等各方面形成了前所未有的严峻挑战，目前政届和学术界关注更多的是老龄化对经济、社会的影响，很少注意到老龄化对民主政治的影响。

老龄化对民主政治的影响，这是一个不容也无法回避的问题，是一个正在发生并逐步扩大影响的过程，其主要通过老龄化对民主的条件产生直接的影响从而对民主的客观效果（民主的广度、民主的深度）产生间接影响。从古迄今学术界对民主及其核心概念的争论似乎从来没有达成过一致，这种争论会永远持续下去。但是依据多数能够接受的观点，民主是“一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”。[1]要实现这一概念定义下的民主，需要一系列的条件，主要包括物质条件、法治条件、文化条件、社会心理条件、智力条件、外部条件等等，尽管对这些条件是否是民主的必备条件以及如何作用于民主的机制，国内外学术界存在着广泛争议，但是民主良好的运行取决于一定的主客观条件，这是学术界的共识。老龄化对民主政治的影响，主要是通过影响民主的若干主观条件从而实现对民主参与质量的影响。

民主是年轻人的事业。民主高效运行的一个主观条件是能够参与，即身体条件的允许。老龄化意味着因为健康原因越来越高比例的老年人将离开民主舞台的中央，从而由于这种客观原因大幅度地降低民主的广度；同时也由于这种健康原因，对于即使主观上民主参与意愿强烈的老年人，也大大降低了民主参与的深度。

民主高效运行的另一个重要主观条件是民主参与者良好的教育及知识储备、知识更新能力。科恩指出，“如果治理权最终集于被治者之手，要正确指导管理，教育将起重要作用”。[2]现代社会知识日新月异，民主的良好运行不仅取决于参与者有丰富的社会经验，更取决于参与者强大的学习与知识更新能力。缺乏这种能力，无异于离开了民主舞台的中心。老龄化加剧的社会意味着，由于老年人普遍缺乏这种强大的自我更新与学习能力，他们逐步被迫游离于民主舞台的边缘，即使他们没有降低民主的广度，但是作为民主质量主要衡量标准的民主的深度却不可避免地会发生普遍的下降。

此外，良好的民主运行还要依赖于一定的社会心理条件，如包容性、客观性、务实性、要有信心、求同存异、灵活性、善于妥协等等，老年人作为一个群体，与年轻人相比，少了一份朝气与活力，更多的表现为僵化、主观、不善变通的倾向，与优质民主必备的社会心理是渐行渐远的。不断升级的老龄化程度势必会进一步降低民主的整体质量。

以上论述了老龄化对民主的挑战，自然也涵盖了乡村民主，但是由于乡村民主的特殊性，缘于人口加速老龄化产生的乡村民主内在危机进一步凸现。

第一、乡村民主不同于民主运行中普遍采用的代议制（间接）民主，而是以直接民主为主要特点，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商为主要形式。相较于“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的代议制民主，”[3]直接民主不是投票即离开民主舞台中央，在理论上它是一种持续的参与、全程的参与，这实际上提出了比代议制民主更高的参与者素质要求，而老龄化时代的到来，使得乡村民主高质量的参与要求与老龄化产生了突出的矛盾。

第二、在老年人群体中，居住于乡村的老年人是一个特别的存在。他们一生扎根农村，主要从事农业，视野不够开阔，文化水平整体偏低，有较高的文盲率，在整个老年人群体中，他们处于一个末端。老龄化对乡村民主政治构成的挑战由于这个群体的特殊性显得尤为突出，需要我们谨慎客观面对。

第三、结合以下我们要论证的这个问题，在工业化、城市化的大背景下，大量的乡村年轻人成为城市化的推动者和践行者，加速了乡村的空巢化和老龄化，老龄人占绝对主体的乡村如何推动乡村民主的发展？

二、工业化、城市化与乡村民主

工业化是指机器大工业取代农业逐步在国民经济中取得统治地位的发展过程，工业化是人类社会进步的标志。马克思对资本主义借助工业化所取得的成就不吝溢美之词，指出“资产阶级在它不到100年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。[4]工业化不是孤立的，城市化始终与它相伴，工业化推动城市化，城市化又进一步推动工业化，二者相辅相成。工业化与城市化推动了生产力的发展，给予了人们更美好的生活，同时也带来了一系列负面的影响，如生态恶化、城市人口爆炸、城乡二元对立等等。工业化、城市化还对农业、农村、农民产生了深远而广泛的影响，对于经历了四十年改革开放的中国，这个影响及其后果正在持续发酵。

改革开放四十年，从工业化、城市化的视野来看，这是一个工业化、城市化的四十年，而且这一进程还远未结束，它对中国社会产生了全方面的深远影响，其中一个不可回避的影响就是与本文主题相关的工业化、城市化对乡村民主构成的挑战。

中国的工业化开启了乡村人口结构及乡村民主变化的大幕。工业化意味着要为不断发展壮大的工业部门提供源源不断的劳动力，而这个劳动者供给的主要来源就是乡村。因此，工业化首先给农村带来的是青壮年人口的迁移，农村的青壮年常驻人口会显著减少，这就是常驻人口结构的变化，这个结构性变化对乡村民主产生了直接影响。早期的工业化带来的青壮年人口迁移并不带来户籍的变化，也就是说，他们只是外出务工者，乡村户籍性质未有实质性的变化。但是对于乡村民主而言，人口总量未变，他们的民主参与权就依然享有，并不能掩盖乡村民主广度和深度实质上的“双降”。就乡村民主广度而言，假设没有任何的放弃参与行为，所有外出务工者除去返乡参加相关民主活动者，一概采取现行允许的委托参与制进行民主参与，从表面看民主的广度未受任何影响，但实际是一种主动意义上的“被参与”，常年累月的缺席，这种象征意义的参与，意义何在？从乡村民主的深度看，由于青壮年的大量缺失，乡村民主的参与者普遍以老弱为主，而直接民主比代议制民主有更高的参与者素质要求，以直接民主为主要特征的乡村民主的质量是很难得到保证的。

中国的城市化巩固了由工业化开启的乡村人口及乡村民主变化的结果，加剧了城乡之间这种此消彼长的趋势。如果说工业化进程对于乡村人口结构及乡村民主的影响只是隐形的，那么城市化则把这种隐形公开化了。早期的工业化人口虽然迁移，但户籍依旧保留在乡村，对乡村人口结构及乡村民主的影响还处于犹抱琵琶半遮面的状态，而不断加速的城市化则彻底撕开了这个面纱。城市化以公开的户籍迁移代替了早期工业化的户籍保留，以赤裸裸的青壮年人口迁移公开改变着农村的人口结构，城市化以农村人口的逐步减少和结构变化深刻改变了乡村民主参与的广度与深度。

由此可见，工业化、城市化以递进的关系逐步的、深刻的、从隐性到显性的，改变了中国乡村的人口结构，从而对乡村民主构成了严峻的挑战：在青壮年由于工业化的需要、城市化的感召迁离农村的历史背景下，老年人逐步成为乡村的主力军，逐步成为乡村民主的主要参与人。如何顺应这一正在和加速形成的客观趋势，使乡村民主制度更好的适应这一变化？

三、老龄化、工业化、城市化叠加影响下的乡村民主

二十世纪五十年代以来，老龄化以不可逆转的趋势在全球扩散，是人类社会进步的显著标识，同时它又在经济、政治、文化、社会等各方面给人类提出了严峻的挑战。经过四十年的改革开放，中国的老龄化程度不断攀升，按照目前的增长速度，预计到中国社会主义现代化实现之际，每三个中国人就有一个老年人。由于中国人口基数庞大，老年人口绝对值非常可观，因此中国的社会治理，其面临的挑战，不可小觑。

在政治领域，老龄化意味着客观上有参与能力的持续减少，不符合参与条件的持续增多，民主的广度和深度在老龄化社会都将大打折扣。乡村民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，老龄化对中国民主政治的挑战，乡村民主自然内含于其中。但是工业化、城市化的发展，使得乡村民主成为我们这个时代坐标的焦点，老龄化、工业化、城市化的叠加效应汇集于此。

老龄化对乡村民主的影响我们已经做出详尽的论证。但是工业化、城市化的客观进程使得老龄化背景下的乡村民主面临着更为复杂的局面，乡村民主经受着前所未有的考验。作为一种不可逆转的社会发展趋势，老龄化从整体上降低了民主参与的广度和深度，而工业化和城市化则通过乡村人口结构和数量的调整，以工业发展和城市发展为代价，把乡村的老龄化提升到深度老龄化和超老龄化的水平。在老龄化阶段，乡村民主已面临着实质上民主广度和深度下降的问题，这个问题还只是民主所面临的一个全国性的普遍问题；而当乡村进入深度老龄化和超老龄化的阶段后，乡村民主所遭遇的仅是乡村独特的问题。在深度老龄化和超老龄化的乡村，如何实行乡村有效治理，如何推进基层民主，如何完善和提升党在农村基层的治理体系和治理能力，这是本文试图探索解答的问题。

四、如何破解老龄化、工业化、城市化叠加影响下的乡村民主难题

老龄化、工业化、城市化叠加影响下的乡村民主面临的挑战，是新时代中国特色社会主义政治建设面临的难题。如何迎难而上，既与时俱进，又立足现实，妥善推动乡村民主改革与制度创新，这是中国特色社会主义民主政治建设的必然要求，是加强中国共产党执政能力建设的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的必然要求。解决乡村基层民主面临的难题，从总体上说，既要注重顶层设计，又要尊重基层创新；既要注重城市发展，又要聚焦乡村建设，高度重视城乡融合发展；既要重视乡村民主实践，增强民主的吸引力和感召力，又要重视乡村民主制度建设，发挥制度的有效导向作用；既要重视乡村民主自身建设，又要重视城市社区基层民主建设，统筹城乡基层民主建设两个大局。

一是出发点和立脚点上要统筹城乡发展，坚定不移推进城乡一体化建设。人是最宝贵的因素，青年人是最宝贵的财富，青年人大量流失是当前乡村民主最大的痛点。当前乡村民主面临的困境与工业化、城市化所推动的人口加速迁移有关，同时也是长期以来城乡二元发展结构、城乡发展失衡的必然结果。要从根本上缓解这一局面，必须按照中央全面深化改革的总要求，坚定不移地推动城乡统筹和城乡融合发展，要不断创新农业、农村发展体制机制，激发农民创新创业活力，激活农村这片广阔天地，推进城乡公共资源配置均等化，使乡村成为使用人才、培养人才、成就人才的沃土，通过持续不断的努力扭转乡村人口过快流失的局面，保持城乡人口适度均衡局面，为乡村善治和乡村民主奠定坚实的基础。

二是关键要加强和完善乡村民主制度建设。制度问题具有根本性，长期以来我国乡村民主存在的问题与制度没有落实落细紧密相关。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束…制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”[5]尽管老龄化、工业化、城市化给乡村民主建设带来了严峻的挑战，但是乡村民主发展的根本出路在制度建设，乡村民主的活力主要依靠制度激活。要按照党总揽全局、群众自治的原则，加强乡村民主各项制度建设。要厉行法治，依法确定党的领导与群众自治界限，把群众自治落到实处，坚决反对两种错误倾向，即以基层群众自治反对党的领导的倾向和以坚持党的领导包办、取代群众自治的倾向，把坚持党的政治领导和群众自治的优势结合起来；要积极健全民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主协商的具体制度，通过每一个具体的制度设置，滋润民主心田、孕育民主精神、培育民主文化、激发民主活力；要以民主参与为核心，坚持与时俱进，创新体制与机制，积极引导乡村流动人口全过程、高质量实现民主参与。

三是基础要推进乡村民主实践，培育乡村民主文化，增强乡村民主的吸引力和感召力。制度是关键，实践是基础。老龄化、工业化、城市化对乡村民主带来了严峻的挑战，这是不争的事实，但是我们不应无限夸大它们对乡村民主带来的负面效应，打铁还需自身硬，乡村民主的坚实基础还在于推进乡村民主实践，培育乡村民主文化，用有助于乡村民主发展的加分因素抵消老龄化、工业化、城市化等所带来的减分因素。推进乡村民主实践，关键是人民群众在直接或间接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商时，能够真正做到自我组织、自我管理、自我决定，通过制度保障民主的广泛性、真实性，让乡村民主成为基层群众自治的有力工具。只有基于自治的乡村民主实践，才会形成良好的乡村民主文化，巩固乡村民主制度，从而最大程度地增强乡村民主的感召力和吸引力，降低老龄化、工业化、城市化给乡村民主广度和深度带来的不利影响。

四是党和政府要主动应对变化，优化调整乡村民主基本单位结构。在老龄化、工业化、城市化的大背景下，乡村人口数量减少和结构老化是一个持续的发展趋势。各级党委和政府，尤其是县（市、区）级党委、政府，要准确把脉本行政区乡村人口数量与结构变化情况，因地制宜对乡村基本自治单位—村，按照人口数量和结构标准，按照有助于经济发展、政治民主、文化繁荣、社会和谐的原则，进行合并、重组、优化，通过行政区划的合理调整，对冲原行政区划分下老龄化、工业化、城市化给乡村治理、乡村民主带来的负面影响，进一步增强农业、农村、农民发展活力。

五是统筹城乡基层民主发展全局，加强城市社区基层民主建设。工业化、城市化给乡村民主带来的挑战，同时也对城市社区基层民主提出了更高的要求。大量人口从村民转变为市民，对包括民主政治在内的美好生活提出了更高的要求，城市社区基层民主要实现与农村基层民主的无缝对接，更好的满足他们当家作主的迫切要求。要按照党的领导、人民当家作主、依法治国相统一的原则，加快推动和完善城市社区基层自治制度，确保广大转变身份的新市民依法参与民主选举、民主管理、民主决策、民主协商，保证工业化、城市化引发的人口迁移大潮中广大新市民的民主权益得到有效的保证。