选派驻村“第一书记”的实践逻辑、存在问题及政策建议

夏亚华，刘汉成

(1.黄冈师范学院 图书馆，湖北 黄冈 438000；2.黄冈师范学院 商学院，湖北 黄冈 438000)

选派机关企事业单位优秀党员干部到贫困村、软弱涣散村以及集体经济薄弱村担任农村党支部第一书记，是中央着眼于新时代我国农村发展形势和精准扶贫实际作出的重大决策部署，对加快脱贫攻坚步伐、促进农村经济社会发展具有十分重要的意义。选派第一书记本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的“良治”。那么，选派第一书记的实践逻辑是什么？存在哪些问题？如何改进？本文将对此进行回答。

一、选派驻村“第一书记”的实践逻辑

(一)乡村基层党组织建设需要“第一书记” 改革开放以来，我国农村基层组织弱化趋势正在加剧，这种趋势折射出国家行政权力正逐渐游离于农村社会之外，乡村组织正逐渐偏离国家总体组织体系[1]。主要表现在以下两个方面：一是农村基层党组织软弱涣散。一些农村空心化严重，有知识、有文化、有能力的党员都选择外出，留在农村的党员大多数年龄较大、学历较低、综合素质不高，导致农村基层党组织软弱涣散，不能发挥其在乡村治理中的政治堡垒作用。二是农村基层民主运转乏力。农村基层民主包括民主选举、民主决策、民主管理及民主监督。当前，有些农村选举基本上被家族、宗派势力所控制；有些农村选举存在黑恶势力介入；有些农村选举有拉票贿选行为。有些农村民主决策、民主管理履行不充分，重大事务几乎都是村干部作决策，普通村民没有发言权。有些农村民主监督流于形式，基层干部的违法违规行为无法得到有效的监督和遏制，严重侵犯了农民的权益。农村基层党组织软弱涣散以及基层民主运转乏力揭示了国家治理能力在农村地区的退化，客观上造成了农村公共事务治理的乱象。

选派驻村“第一书记”，既是我国基础性能力制约下的理性选择，也是新时代党建工作的创新之举。虽然国家在乡村治理中扮演着顶层设计的角色，但实际效果最终取决于乡村基层组织的落实情况。从这个逻辑上看，第一书记获得来自国家层面的特定赋权，直接嵌入村级组织，实现国家与农村基层组织的有机联系，确保将国家的顶层设计转变为基层的治理产出，提升农村公共事务治理能力。因此，在组织层面上看，选派第一书记必然是以强化基层党建和指导乡村民主管理为重点。从操作层面上看，第一书记结合乡村实际，通过自身的政治资源优势，能够将城市基层党建的先进理念和做法迅速传递给农村基层，帮助一些薄弱村的党组织从体制、机制上理顺关系，规范民主管理程序，重点挖掘培养优秀农村基层党组织带头人，提高党员干部的素质和能力，选优配齐村级班子成员，调动农民参与村级事务管理和监督的积极性和主动性。

(二)乡村精准扶贫绩效提升需要“第一书记” 当前，我国精准扶贫已进入决胜阶段，一些深层次矛盾和问题不断显现，主要表现为：一是深度贫困地区脱贫任务艰巨。据统计，截止2018年2月，我国还有5个省区贫困人口超过300万人，贫困发生率超过18%的深度贫困县有229个，贫困发生率超过20%的村有2.98万个。目前，国家确定的深度贫困地区有西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等“三区三州”，这些地区致贫原因复杂，贫困程度深，到2020年完成这些地区的脱贫任务十分艰巨。二是贫困人口脱贫内生动力不足。据调查，有些贫困户对易地搬迁心存顾虑，担心不能适应新环境；有些贫困户对发展产业信心不足，担心学不会新技术；有些贫困户不敢外出务工，担心受到企业的约束。有些贫困地区，政府帮助贫困户修建了大棚，但贫困户缺乏发展生产的主动性，还要政府买种子、买机械、供肥料、供技术，“等靠要”思想严重；部分地区由于低保补助水平较高，一些贫困户虽然发展了生产，但年收入还达不到低保水平，导致出现少数贫困户争当低保户的怪现象。三是基层干部扶贫能力不足。一些基层干部政治意识不强，工作思路不清，执行能力不强，导致部分农村脱贫攻坚效果不尽如人意。深度贫困地区的贫困问题的艰巨性和复杂性充分表明我国脱贫攻坚战注定是一场硬仗。

选派驻村第一书记，是新时期决胜小康社会、打赢精准扶贫攻坚战的重大决策部署。第一书记作为农村精准扶贫的重要外部力量，与驻村工作队以及村两委共同开展精准识别、建档立卡、精准管理、精准帮扶等工作，成为国家实施精准扶贫机制的有机组成部分。在基层扶贫工作由“漫灌”向“滴灌”转变过程中，第一书记带领基层干部发挥了关键性作用[2]。在精准扶贫过程中，要重点引导农户发展壮大增收产业，为脱贫攻坚提供产业支撑。特别是在培育特色产业、发展集体经济、扩大转移就业上，要持续加大帮扶力度，倡导、扶持村级组织和市场主体创办农业专业合作社、产业协会，进一步健全完善利益分配机制，保证村级集体合理收益。

(三)乡村文化引领需要“第一书记” 中国传统文化是在农耕文明基础上产生和发展起来的。随着城镇化浪潮的加剧，人口向大中城市迁徙，农业人口的减少，导致部分偏远农村出现凋敝、衰败的现象，对传统文化的传承造成了一定的冲击，致使中华民族的传统文化基因在农村有逐渐流失的趋向[3]。在新农村建设中，许多地方一味地追求生活舒适便捷、村容村貌整洁，不太重视对传统文化遗存和文化形态保护。一些过去农村建造牌坊、戏楼，都被拆除或者遗弃。一些古老风俗习惯，如婚丧礼俗仪式，由于无人继承，也渐渐消失。一些传统庙会、集市也由于人口减少而气氛冷清。同时，厚葬薄养、铺张攀比、红白喜事大操大办等风气蔓延。

选派驻村第一书记对于唤醒当地村民继承发扬乡村传统文化既迫切又必要。第一书记要针对当前乡村普遍不太重视对传统文化遗存和文化形态保护的现状，树立忧患意识和紧迫感，积极开展对本村各种文化遗存保护和修复，如古老建筑和农耕器具等，通过保护和修复，把传统农村社会中人们的精神追求、审美趣味及美好回忆传承下来，让农村“看得见青山绿水，记得住乡愁”。针对乡村传统文化核心价值观念和传统美德处于消融、消解的现实，第一书记要加强农村思想道德建设，提升农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。通过道德讲堂，表彰善行义举，弘扬家风家训、乡约民规、加强节日文化建设等形式，让传统美德扎根村民心灵深处。通过对丰富的文化资源进行搜集、整理、系统研究和传播，增强本地区人们文化自豪感和自信心。

(四)乡村生态环境改善需要“第一书记” 改革开放以来，伴随着农村经济快速发展，我国农村环境问题日趋严重，农村居民生产、生活安全受到很大威胁，突出表现为：一是生态环境破坏严重。由于受自然和人为因素影响，农村生态平衡遭破坏，各类自然灾害频发。二是农业污染加剧。在农业生产过程中，由于不合理使用农药、化肥、地膜等，造成严重地面污染，不仅导致农作物减产、农产品品质下降，而且对土壤、水、生物、大气和人体健康造成严重危害。同时，规模化畜禽养殖业的废弃物对农村环境污染也日趋严重，极大地影响了农村居民日常生活。三是居民生活污染严重。随着农村居民生活水平提高和生活方式转变，农村生活垃圾数量增多，且没有进行有效处理；生活污水任意排放，致使河流、湖泊污染严重；生活取暖排放大气污染物没有经过处理就直接排放，对当地空气环境造成一定程度污染。四是工业污染增多。一方面由于农村乡镇企业设备简陋、技术落后、能源消耗高、缺少防治污染设施，致使由乡镇企业发展带来的污染问题十分突出,另一方面由于城市产业迁移到农村，造成城市污染向农村转移。

因此，“第一书记”还肩负着建设美丽乡村的重要职责。要建设美丽中国，“第一书记”首要任务是全面提升农村生态环境，努力把农村打造成环境优美、生态宜居、底蕴深厚、各具特色的美丽乡村，并积极推动社会物质财富与生态财富共同增长、社会环境质量与农民生活质量同步提高[4]。因此，第一书记要与所在县、乡镇及村委会干部一起共同做好高起点编制镇村布局、生产力布局、水资源、土地利用、农民集中居住区等规划，科学确定城镇规划区、工业生产区、农业发展区、农民居住区和生态保护区，统筹安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等空间布局。在规划基础上，第一书记要引导农民积极发展规模农业、生态农业、循环农业和有机农业，转变农业增长方式，严格防控农业污染，不断提高农业生产的环境效益和经济效益，从根本上解决农村生态环境问题，保证农村经济可持续发展和农村生态环境进一步改善。

二、选派驻村“第一书记”的主要做法及存在的问题

(一)选派驻村“第一书记”的历史沿革 2001年，为加强基层组织建设，推进农村经济社会发展，安徽省率先启动从党政机关事业单位中选派干部到贫困村和后进村担任“第一支书”。全国“百名优秀村官”沈浩就是其中的典型代表，他曾在因发起“家庭联产承包责任制”而闻名的小岗村担任了近6年的第一书记。此后，其他省市也陆续采取了向农村基层下派第一书记的方式和举措。2010年，河南省从省直19家单位选派19名处级党员干部到19个贫困村、软弱涣散村担任第一书记。2011年，辽宁省开始向全省薄弱村选派第一书记。2012年，山东省委、省政府以“基层组织建设年”活动为契机，从省直机关、企事业单位中选派干部到贫困村担任第一书记，负责党建和脱贫工作。

2015年，在对各地选派第一书记经验总结的基础上，中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，重点向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记，其目的在于加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题，带领贫困村、贫困户精准脱贫。

2018年，中央一号文件明确指出，要扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。强化农村基层党组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，稳妥有序开展不合格党员处置工作，着力引导农村党员发挥先锋模范作用。建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。实施农村带头人队伍整体优化提升行动，注重吸引机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记。根据各地资料粗略估算，截至目前，全国各层级选派的行政村第一书记总数达到20万人左右，驻村扶贫工作队员则有上百万人。

(二)选派驻村“第一书记”的主要做法

1.选派人员以机关事业单位为主。按照个人申请、单位推荐、组织部门审核确定第一书记选派人员。一是以机关事业单位为主。据调查，2016年全国第一书记来自机关单位的占比为42.86%，来自事业单位的占比为39.8%，来自国企的占比为17.35%；二是年龄相对年轻。第一书记年龄大致在35-55岁之间，平均年龄为39.47岁，最大的为55岁，最年轻的仅为26岁。三是文化程度相对较高。第一书记中拥有大学本科学历的占比为58.16%，拥有研究生学历的也达到了27.55%，相对于主要以中小学学历为主的村干部，第一书记在乡村治理中拥有显著的文化知识优势。

2.实施驻村帮扶全覆盖。全覆盖是指对贫困村、软弱涣散村以及集体经济薄弱村要全覆盖。贫困村所在重点区域主要包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州14个集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县。软弱涣散村是那些党组织班子配备不齐、书记长期缺职、工作处于停滞状态的，党组织书记不胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力的，班子不团结、内耗严重、工作不能正常开展的，组织制度形同虚设、不开展活动的，尤其是换届选举拉票贿选问题突出、宗族宗教和黑恶势力干扰渗透严重、村务财务公开和民主管理混乱、社会治安问题和信访矛盾集中的村。集体经济薄弱村是指集体经济年收入不足10万元的村。

3.开展任职培训。组织部门和扶贫部门要发挥好牵头指导作用，对驻村第一书记开展知识、技能及业务等方面的培训，促进第一书记之间的沟通交流、经验分享，切实提升其驾驭农村工作的能力。如，2017年11月1日，河南省驻村第一书记任职培训班在河南省委党校开班，240名驻村任职第一书记参加了为期三天的任前培训。此次培训立足驻村书记实际需求，重点开展政策法规、基层党建、脱贫攻坚、乡村治理等方面培训，帮助第一书记认清形势、了解政策、拓展视野、创新理念，切实提高驻村书记抓好基层党建、引领经济发展、落实为民服务、做好群众工作等方面能力，提升精准帮扶工作水平，更好地推动农村经济社会发展。

4.加强考核管理。为确保第一书记工作取得成效，应加强对驻村第一书记的考核管理。第一书记任期一般为1至3年，任职期间不占村干部职数，其人事关系和工资福利待遇与原单位一致。实行双向管理，即第一书记由县党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理。其中，直接管理责任由县乡两级党委负责，派出单位负责定期听取汇报，指导相关工作。在绩效考核方面，第一书记的年度考核由派出单位组织实施，考核结果作为评选先进、晋升提拔的重要依据。在任职期满后，若考核过关，第一书记可回原单位任职，也可自愿申请继续担任驻村书记。

(三)选派驻村“第一书记”存在的问题 总体而言，第一书记在驻村帮扶实践中成效显著，主要表现为：农村基层党组织建设明显强化，基层党组织和党员作用得以更好发挥；扶贫开发体制机制进一步创新，精准扶贫政策得以较好实施；农村文化建设逐步得到重视，文化设施进一步完善，文化活动日渐丰富；农民环境保护意识不断增强，各类环境污染现象得以遏制，农村生态环境不断改善。但由于各种主观和客观原因，驻村第一书记在工作开展中还暴露出一些问题，需要各方引起高度重视。

1.选派对象不够精准。尽管国家在选派对象上制定了明确的标准，但部分地区在操作中并没有严格执行标准。比如，要求第一书记要为人正派、办事公道、作风务实、具有开拓创新精神、能在农村发挥“头雁”效应[5]，而具备上述要求的干部恰恰是派出单位的业务骨干和中坚力量，如果将其输出，势必会影响派出单位的年度工作业绩。因此，派出单位为完成选派任务，有意选择刚参加工作的年轻干部或已退居二线的干部作为驻村第一书记，导致驻村工作要么由于经验不足无法胜任，要么由于动力不足消极应付。2016年5月，四川省召回1416名第一书记，占到该省选派第一书记的12.3%。2016年1月，青海省海东市召回6名第一书记。2016年7月，河南省上蔡县召回3名第一书记。究其原因，主要是群众评价不高，满意度低，认为驻村书记缺乏领导力和公共服务动机。

2.“输血式”多，“造血式”少。从探索实践来看，一些地区第一书记并没有改变“帮扶就是帮钱帮物”的传统观念。第一书记驻村后都能较好宣传和落实党的精准扶贫和强农惠农政策；能积极争取有关部门和派出单位支持，引导社会资金向贫困村输入；在兴修水利、修整街道、绿化村庄、电力保障、自来水供应等工作方面，由于周期短、见效快，容易取得成绩，往往成为第一书记工作的重点或首选。但涉及到第一书记的隐性工作方面，比如制定村庄长期发展规划、建立健全村党组织、丰富农村精神文化生活等“造血式”的工作，因“造血式”的帮扶成效不明显、运行周期长、考核分值低等原因，时常不为第一书记和帮扶单位所重视，甚至忽略不计。这些隐性工作，恰恰应该是第一书记的重中之重，也是事关帮扶村长远发展、长治久安的大计。由于缺乏“造血”功能培育，导致村民对外部资源的进一步依赖，村庄自治能力和发展自信没能得到有效提升。

3.考核检查设置不够科学。近年来，从中央到地方都加大了对第一书记考核力度，但考核设置还不够科学，主要表现为：一是多层考核检查。到目前为止，针对驻村第一书记及其他驻村干部考核检查有五级，分别是中央、省级、地市级、县级以及乡镇级，多层考核检查导致驻村书记一方面心理压力大，另一方面导致驻村第一书记不得不将主要精力放在应对各级检查上，真正用于驻村帮扶上并不多。二是考察检查缺乏针对性。事实上，由于各村在基层党建情况、地理位置、产业状况、致贫原因等方面千差万别，因此，各驻村第一书记的具体帮扶方式方法也不尽相同，帮扶效果因具体实际情况不同也有差异。但各级政府并没有采取有针对性的考核检查办法，而是千篇一律、搞一刀切。三是考核指标纷繁复杂。据调查，目前针对驻村书记及驻村干部的考核指标多达几十项，由于考核任务面面俱到，缺乏重点，最终影响驻村帮扶及考核效果。

三、选派驻村“第一书记”的政策建议

(一)明确选派标准，因地派人 一是严格选派标准。坚持政治素质过硬、德才兼备、廉洁自律意识强的原则，优先选派具有开拓创新精神，热爱并熟悉农村工作，有一定专业技能和组织协调能力的优秀人员。因此，必须制定详细的选拔方案，确保第一书记人选质量。比如，宁波市奉化区采用招投标办法吸引全市机关优秀干部竞标，公开选拔第一书记。二是实施因地派人。浙江省宁海县采取“精准选派、按质选派、按需选派”相结合的方式，综合考虑选派单位职能优势、选派干部能力素质与派驻村之间的关联性、匹配度，按照“党群部门干部进弱村、经济部门干部进穷村、政法部门干部进乱村、农业部门干部进产业村”的原则选派第一书记。

(二)着力提升内生发展动力 秉持发展是最大扶贫的理念。第一书记要紧紧围绕贫困村、贫困户发展需求，积极对接省、市政策，因村施策、因户施法，不断改善贫困村发展条件，大力帮助贫困村户改善发展瓶颈制约问题，变“输血”为“造血”，增强贫困村发展的内生动力。具体包括：一是精准帮扶求突破。要认真开展调查摸底，突出贫困村基础设施建设、富民产业培育、公共服务保障、能力素质提升等重点，按照“缺什么，补什么”的原则，研究制定精准扶贫实施方案，科学制定帮扶措施，增强精准扶贫的针对性。二是加大资金投入力度。重点强化精准扶贫小额贷款工程，是切实解决贫困农户发展农业产业化、家庭经营资金不足问题的重要途径。同时，加大对贷款使用情况的监督，通过日常检查、入户调查等方式，督促贷款对象将资金用于种植、农副产品加工等农业生产经营活动，真正做到专款专用，发挥专项贷款助推产业发展，增加贫困户收入的作用。

(三)减少考核次数，实施分类考核 一是减少考核次数。针对驻村第一书记考核，建议每年考核两次，一次中期考核，一次年终考核。通过减少考核次数，让第一书记将主要精力投入到驻村帮扶中，以提高帮扶质量。二是实施分类考核。鉴于各村实际情况，建议在年初与各驻村第一书记签订目标考核任务书，且各村目标考核任务书具体内容不同，任务书要强化对本村急需解决的重点任务的考核，弱化一般且具有共性问题的考核。三是以定量考核为主。在考核指标设计上，要突出定量指标考核，尽量减少定性指标考核，以提高目标任务考核的科学性和准确性。