大熊猫国家公园秦岭片区生物多样性保护对策

范俊荣，李昊东

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

一、大熊猫国家公园秦岭片区概述

2016年1月，国家主席习近平做出了“在大熊猫主要栖息地整合设立‘国家公园’”的重要指示。经过两年的筹备与规划，2018年10月29日，大熊猫国家公园管理局在四川成都成立，2019年11月11日大熊猫国家公园陕西省管理局正式挂牌，并向大熊猫国家公园太白山、长青、佛坪、周至、宁太管理分局授牌，此举标志着秦岭野生大熊猫的保护工作将受到专门化的管理。大熊猫国家公园陕西秦岭片区占地4386平方公里，涉及宝鸡、汉中、西安、安康等四市八县，公园内约有野生大熊猫345只，是我国野生大熊猫密度最大的区域。建成后的大熊猫国家公园秦岭片区，将结束秦岭野生大熊猫种群分散与栖息地不均的现状，大熊猫栖息地生态系统得到优化与维护，生态廊道建设工作稳步实施，将碎片化的大熊猫栖息地得到连通，加快秦岭野生大熊猫种群的复壮，降低大熊猫孤立小种群的灭绝风险。大熊猫国家公园秦岭片区的成立还将深化生态文明体制的改革、促进人与自然和谐相处，是践行习近平总书记的“两山理论”的重大体现，对建设美丽中国具有极其深远的影响。

秦岭位于我国地理几何版图中心，是我国重要的生态安全屏障。其具有水土保持、水源涵养以及生物多样性保护等重要的生态功能，素有“国家中央公园”的美誉。秦岭是我国南方地区与北方地区的重要分水岭之一，也是亚热带气候与暖温带气候的地理分界线，秦岭南坡与北坡的地理气候差异造就出了秦岭物种“南北荟萃”的特点，丰富的生物资源促使秦岭连同大巴山被国务院列为第一批国家重点生态功能区——秦巴生物多样性生态功能区，重点承担我国生物多样性的保护功能。

据调查，秦岭共有种子植物3 446种，其中国家I级重点保护植物有珙桐、独叶草、红豆杉、华山新麦草等9种[1]。野生动物资源方面，秦岭目前已发现脊椎动物722种，其中，属于国家Ⅰ级保护动物就有大熊猫、金丝猴、羚牛、金钱豹、云豹、朱鹮、黑鹳、金雕等9种[2]，而秦岭大熊猫作为秦岭重要的珍惜濒危物种对我国生物多样性的维护具有重大的意义。

二、大熊猫国家公园秦岭片区生物多样性保护存在的问题

(一)法律保障不足

虽然我国已相继制定《野生动物保护法》《森林法》《野生植物保护条例》等关于保障生物多样性的法律法规，但作为地跨三省具有重点专门保护主体的国家公园，显然以上这几部法律很难做到专业化与针对性。陕西省人大常委会于2007年通过的《陕西省秦岭生态环境保护条例》中虽有专章阐述秦岭地区的生物多样性保护内容，但该章内容仅为四条，这对大熊猫国家公园秦岭片区内的生物多样性保护是远远不够的。法律制度的滞后则无法保障大熊猫国家公园的运行与工作，对其承担的生物多样性保护也产生了不利影响。

(二)执法监督机制有待完善

虽然秦岭肩负着重大生态安全屏障的作用，但近些年来，由于人为因素而导致的秦岭生态环境恶化的情况多有发生。以秦岭山麓违法房地产开发尤为严重，自21世纪初，秦岭辖区内房地产开发逐渐兴起，中央虽三令五申，并针对秦岭违建问题下达整改意见，但仍旧屡禁不止，违法房地产开发不仅会开山采石、滥伐植被，对原有的自然风貌产生破坏，还会打碎周围野生动物栖息地，使野生动物的栖息地锐减、生存条件恶化。这一现象充分暴露出秦岭辖区内缺乏完善的环境执法监督体系。除此之外，秦岭地区各行政单位各自为政，缺乏环境执法的联动性，易导致破坏环境的违法者逃避监管与法律的制裁。大熊猫国家公园秦岭片区地跨四市八县，并且包括17个自然保护区，其中16个自然保护区属于林业行政主管部门管理，1个自然保护区属于水利行政主管部门管理，公园内管理体系复杂，牵涉十余个管理部门单位，执法部门的分散与执法水平的低效，极易导致互相推诿现象的多发。为此，大熊猫国家公园秦岭片区应尽快摸索出一套高效严格的环境执法监督体系。

(三)社会发展与保护地之间的矛盾加剧

大熊猫国家公园秦岭片区包括太白县、眉县、佛坪县、留坝县、洋县、周至县、鄠邑区及宁陕县等八个县级行政区，以上八县大多位于秦岭腹地，交通不利、经济水平较差、经济结构单一，当地居民多是以从事第一产业为主，大熊猫国家公园的建立势必会与当地的经济发展产生冲突。由于保护大熊猫及其他野生动物栖息地的需要，会对当地的农业生产及居民的日常生活带来较多限制。因而需要一套完备的生态补偿制度调整当地区民与保护地之间的关系。但是我国生态补偿相关法律制度相对滞后，生态补偿的方式较为单一，同时其相配套的监督体制仍不完备，加大了调整二者之间矛盾的难度。

公园内各县的基础设施建设与保护地之间也存在着矛盾关系。铁路、公路、电网、通讯等基础设施的建设或多或少会影响到大熊猫及其他野生动物的生存环境。 例如铁路、公路的建设容易打破大熊猫或其他野生动物栖息地的整体性，使其破碎化，严重威胁到野生动物的繁育活动，对野生动物的种群繁荣产生不利的影响。除此之外，基础设施的建设施工必然会破坏大量植被，而破坏地点的植被修复与珍稀树种的异地移植等问题也亟待解决。

(四)公共参与机制不健全

大熊猫国家公园与其生物多样性保护应是每一位公民应尽的职责，政府应充分发挥公共参与机制的作用，促使民众自觉加入建设并维护大熊猫国家公园的队伍中来。 从目前来看，秦岭生态保护的公共参与机制仍不健全，主要表现在两个方面。首先，公民对于大熊猫国家公园保护的参与度低，未能形成有效的管理与监督体系；其次，宣传教育工作成效不高，公民的环保意识有待提升，秦岭作为周边城镇居民休闲度假的主要目的地，旅客的不文明旅游行为会对秦岭生态环境造成较为明显的破坏，过多的人为活动则会减少野生动物的原有栖息地。

三、国家公园管理经验的国外借鉴

(一)南非国家公园的管理经验

南非境内野生动物资源丰富，被誉为“动物的天堂”，数百种野生动物栖息于此。 然而，丰富的野生动物资源不仅吸引到了全世界慕名而来的游客，也引来了利益熏心的偷猎集团，因而南非政府制定了一系列关于保护国家公园生态环境的法律，具有比较完善的国家公园管理体制及丰富的管理经验。南非政府对于进入国家公园的游客具有严格的准入措施，游客必须在专人陪同下游览国家公园，严禁对野生动物喂食并保持安全距离，并且进入公园前须由相关单位向游客告知注意事项，签署同意书，违反规则造成自身伤害由游客自己承担，保护区不需要承担法律责任，但造成野生动物和环境的损害，游客必然受到严厉追责[3]，以此通过约束个人行为达到人类与野生动物的和谐相处。南非十分重视国家公园管理水平的提升，国家公园需要不断完善保护区规划、旅游发展规划、科研教学、兽医服务等公园管理制度，并且与非政府部门加强合作，通过特许经营或是 PPP模式的途径，扩宽国家公园的筹建与保护资金筹集途道，并以此得到国家公园内的专业野生动物监测、麻醉、运输等高水平服务。

(二)加拿大国家公园的管理经验

加拿大地广人稀，森林覆盖率位于世界前列，物种丰富，在解决野生动物保护与保护地社会发展的矛盾上具有先进的经验。加拿大班夫国家公园位于加拿大西部，风景秀丽，公园内生活着麋鹿、灰熊、美洲豹等50多种野生动物，为保护国家公园内的物种多样性，加政府早在19世纪便安排专门力量限制土著居民的狩猎权，尤其是他们在国家公园内的狩猎权[4]。然而20世纪中后期加拿大政府在修建了贯穿该公园的全加高速公路后，打碎了公园内野生动物的栖息地，不仅改变了野生动物原先的活动范围、为大型肉食动物的交配繁育增加了困难，高速公路繁忙的车流也造成了很多试图穿越公路的动物死亡，对当地野生动物种群维护产生了不利的影响。加拿大政府为解决该项问题，经过科学的论证，于1986年和1997年分别在全加高速路班夫段的45km范围内总共建设了24座动物通道，并竖立栅栏防止随意穿越，使有蹄类动物的死亡率下降了96%[5]，实践证明该项措施收到了很好的效果，既不影响必要的基础设施建设，同时保障了野生动物的栖息地的完整与生命安全，有效地解决了保护地与社会发展的矛盾，得到了很多国家的认可与学习。

(三)国外国家公园建设对大熊猫国家公园的借鉴启示

境外国家公园优秀的管理理念对于我国大熊猫国家公园的建设具有良好的借鉴作用。 首先，重视立法对国家公园生态环境的保护作用，通过制定严格的规章条例约束个人在公园内的行为，以此减少个人对国家公园的破坏行为。其次，国家公园应与社会群体加强合作交流，通过合作既可减轻公园建设与保护的资金压力，也可促使公园得到良好的专业性服务。 最后，国家公园应重视社会发展与自然生态保护协调发展，在推动社会经济发展的同时对生态环境造成最小的破坏。这些优秀的管理理念对我国大熊猫国家公园的建设起到了较明确的指引作用。

四、大熊猫国家公园秦岭片区生物多样性制度完善策略

(一)加快进行相关立法

制定完备的相关法律条例，才能保障一项制度得以健康发展。 大熊猫国家公园的成立与发展应该依靠完善的法律制度保障，相关单位在制定保护大熊猫国家公园的法律制度时， 首先应充分考虑到大熊猫国家公园保护主体的专业性与特殊性，制定出有针对性的法律文件。 其次，相关法律制度以何种法律文件形式出台最为妥当也是需要考虑的一个问题。 笔者认为以国务院颁发的行政法规的形式出台最为恰当，与全国人大制定的基本法相比，大熊猫国家公园调整主体与调整范围有限，以基本法形式出台则会增加立法成本，但大熊猫作为我国独有的珍稀濒危的物种，具有重大的政治、外交、科研意义，因而若只是由自然资源部以部门规章或是相关三省各自通过本省的地方法规的形式出台，则会出现立法技术低与法律位阶低的问题，很难体现出大熊猫国家公园的重要性。由此看来，以国务院制定颁布的行政法规形式出台最为符合其现阶段的生态地位。相关法规起草时，立法部门应同四川、陕西、甘肃等三省积极保持沟通，协调合作，进行充分扎实的调研后针对每个片区独特的自然及社会因素，制定出有针对性且切实可行的法律制度。同时，以上三省则应加快本省的大熊猫国家公园保护的地方法规立法，紧密配合国务院出台的相关行政法规，起到一定的补充作用。 该法规应以公园内划分的核心保护区、生态修复区、科普休憩区及传统利用区等四大生态功能区的建设为主要内容，并明确法律责任，多层次科学地维护大熊猫国家公园的生物多样性。

(二)完善环境执法监督体系

现阶段大熊猫国家公园秦岭片区内的主要环境执法监督呈现出执法效率低、监督不严格等问题。 因此，首先应将大熊猫国家公园环境执法主体加以整合，而不是各自为政、互相“踢皮球”。笔者认为应由大熊猫国家公园陕西省管理局为主导整合公园内的环境执法工作，积极与公安、林业、环保、旅游等部门加强沟通，建立起一个严格的执法联动机制与高效的信息共享网，明确各执法单位职责，共同打击公园内的破坏生态环境的违法活动。其次，需要强化执法人员的执法水平及执法力度，定期对执法人员进行专业培训，并且制定严格的考核制度，强化执法者的责任感。最后，公园内可以参照“河湖长制”实行“山长制”，由公园所在的行政区党政负责人担任山长，将大熊猫国家公园的生态环境与生物多样性的保护与每位“山长”的政绩相挂钩，明确责任主体，加大地方政府对大熊猫国家公园的重视力度。

(三)协调解决发展与保护之间的矛盾

公共基础设施的建设应与生态环境相互协调，除了需要在施工前进行严格的环境评价手续，还需要最小限度地破坏公园内的生态环境。因建设基础设施而不得不进行破坏的植被，应制定相关复绿制度及珍惜树种异地移植制度，即指施工造成的植被破坏应在施工完毕后在原地重新栽种，尽可能恢复原本的自然风貌，重新栽培的树种应经过科学考察后栽培，并且开发建设中应避免破坏珍稀濒危的野生植物，如确有需要，应将该植物寻找合适的地点进行移植栽种，从而保证珍贵物种资源不受到破坏。 其次，在大熊猫国家公园内修建铁路与公路时，应充分考虑到大熊猫等野生动物的栖息地及活动轨迹，在修建公路或铁路或铁路时建设配套的生物廊桥通道，保证大熊猫栖息地的联通，于2017年年底运行通车的西安—成都方向的高速铁路在穿越秦岭大熊猫栖息地时便采取了建设生物走廊的措施，确保了大熊猫栖息地的完整。

(四)完善生态补偿制度

鉴于对大熊猫国家公园的生态保护会影响到当地居民正常的生产生活，制定出一套完整的生态补偿制度则显得尤为重要，该制度不仅可以为因环保而受损的居民提供补偿，也有利于提升居民的环保意识。补偿方式除了以资金补偿为主之外，还应结合就业、技术、金融等方面的支持。 补偿对象主要指因生态保护的需要从大熊猫国家公园核心保护区迁出的居民或是因生态保护而致使生产活动受到限制的居民这两大主体，该群体早已习惯在山林中从事农业生产，在迁出或受到生产限制时可能造成其收入来源不稳定，因而需要政府向其提供技能培训，并指导就业，鼓励其在新环境中创造财富，保证其正常生活的需求，并且在其贷款创业时也应给予一定的优惠政策，包括贷款手续简化或是延长无息贷款时效等。生态补偿资金的来源除了国家的纵向拨付外，还应结合大熊猫国家公园的特点引入市场机制，开辟新的资金筹措渠道，使生态补偿资金多元化，例如公园可引进PPP模式或BOT模式，通过向社会主体批准公园内某项事务的特许经营权，建立起政府与社会群体的利益共享风险共担的模式，相关的社会群体往往具有资金压力小、技术专业化水平高、管理理念先进的特点，既可保证大熊猫国家公园的生态环境不受破坏，也会有效地减轻政府的财政压力，保障生态补偿资金来源。国家公园还可以成立环保慈善机构，建立环保慈善基金，通过接受个人和有关单位和组织的慈善捐赠的方式来筹集生态补偿资金，促进生态环境和自然资源的可持续利用[6]。

(五)加强公共参与制度

加强大熊猫国家公园的公共参与，应从两个方面着手管理：第一是允许周边社区民众参与国家公园的建设与管理，社区居民提高收入的同时，可以提升对生态旅游的认识，保护与发展本土文化[7]；第二是对群众关于大熊猫国家公园生物多样性的宣传与教育。首先，调动群众积极参与大熊猫国家公园的管理与监督。可以效仿“民间河长”制度成立“民间山长”制，选拔居住在公园内的本地居民，就近分配其居住的附近区域，负责日常的巡山工作，与行政单位的“山长”互相配合。“民间山长”因久居于此，具有对该片区域的地形山貌更加了解、生态环境问题更容易知悉、效率较高等特点，可以为“山长”的巡山管理做一个很好的补充。“民间山长”首先应明确其主要责任，以保证避免其越权、滥用权力及不能充分地行使权力，“民间山长”因没有相关执法权，因此其具体责任应仅限于日常巡山，发现生态问题及时向政府机关举报，以及生态保护及生物多样性保护的宣传，起到监督与宣传教育的作用；其次，应为其制定相关的保障制度，因巡山活动具有一定的危险性，政府必须向“民间山长”提供相应的保障措施，包括巡山工作所需的探照灯、绳索等必要的安全器具，以及人身医疗保险等人身安全保障；最后应制定一系列的奖惩制度，“民间山长”在巡山时必会导致其不能从事相关的生产活动，因此为保障“民间山长”的正常生活秩序，政府应向其发放一定的补贴，除此之外，必要的奖励措施也尤为重要，对工作优异的“民间山长”进行奖励既可以提升“民间山长”的工作积极性，也可激发群众对大熊猫国家公园保护的热情。大熊猫国家公园还应借助科技力量，聘请国内外大熊猫研究的顶级专家，组成大熊猫国家公园研究院领衔科学家[8]，并且举办相关专家论坛，邀请海内外相关研究学者定期来到公园指导工作，并逐渐形成常态化的机制，则有利于提高园区的科学管理水平。大熊猫国家公园还应对公园周边市县的居民进行有关生态环境保护的宣传教育。 宣传教育的方式可多种多样，既可借助网络与新兴的媒体进行生动易懂的宣传，亦可通过宣传进社区或是宣传进校园等深入公众群体的方式, 宣传教育应以文明旅游与杜绝物种入侵这两种普通居民对大熊猫国家公园的生态环境危害最大的行为为重点。同时，允许周边社区民众参与国家公园的建设与管理，社区居民提高收入的同时，可以提升对生态旅游的认识，保护与发展本土文化。

(六)建立全面的公园配套服务体系

对于大熊猫国家公园秦岭片区的长远发展而言，加快国家公园的配套服务体系的建设亦为重要。国家公园的相关配套服务措施维护着公园的正常运营及长久发展，该体系应包括物种监测、兽医服务、科学研究、旅游规划等制度。物种监测是获取区域内物种种群变化及物种栖息地变化动态的重要措施，进行全面的物种监测，既可以及时了解原有生物种群的动态变化，也可监控本地区新出现的外来物种，严防物种入侵对公园内的生物多样性造成破坏。大熊猫国家公园物种丰富，拥有大熊猫、羚牛、云豹等珍惜濒危的国家重点保护动物，这些动物对维护生物多样性具有极大的价值，因而公园应建有完备的兽医服务体系，对受伤患病的珍稀濒危野生动物及时救治，并建立救助站供濒危野生动物伤后休养，以此保证濒危野生动物的种群数量。大熊猫国家公园具有丰厚的科研价值，公园应主动对接知名科研院所、高校，共同成立科研中心，为公园内自然生态与生物多样性的保护提供科技支持。大熊猫国家公园除了肩负保障生物多样性的功能外，还是向公众宣传生态保护及生物多样性的重要场所，依托大熊猫国家公园的品牌影响力和丰富的旅游资源，开展职业技能培训和创业培训，扶持社区发展熊猫文化[9]。熊猫文化的建立与发展需要在不影响公园内野生动物的正常生活的前提下，规划供游人了解大熊猫国家公园的区域与设施，因而需要专业的旅游规划组织进行园区内的旅游规划与日常管理，发挥公园向公众的宣传教育功能。