税收执法监管体系的建设与运行新常态*

舒刚强，向延国，陆力成，周妍汐

(国家税务总局怀化市税务局， 湖南 怀化 418000)

一、引言

随着税收征管体制改革和全面依法治国的不断深入，依法治税作为全面依法治国战略的重要内容之一，其关键在于依法治“权”。《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称税收征管法)第十条第一款规定：“各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度”，这为税务机关建立健全税收执法监管体系并预防执法腐败提供了法律依据。要确保税收执法权依法定课税要素和法定征收程序的正确行使，务必以健全和完善的税收执法监管体系来强化对税收执法权在运行中的有效管理和监督制约，健全和完善税收执法监管体系是法律内在要求在税收领域的体现。

税收执法监管是政府各级税务行政主管机关针对税收具体执法行为层面上的行为失灵，并依据税收法律法规的授权直接规范、限制和制约执法行为主体及执法活动的行为。税收执法监管体系可以理解为是对税收执法权运行过程中实施的具体执法行为，依据税收法律法规授权直接规范、限制、制约、监督和追责等所形成的一系列规范和措施的总称。具体监管对象是对执法主体、执法行为、执法依据、执法文书、执法程序等内容的监管，监管环节是对税源管理、税款征收、发票管理、税务稽查、行政复议、行政处罚等环节的监管，监管手段是采取明确权责、信息公开、流程控制、执法公示、执法监督、责任追究等措施，从而形成由权力清单制度、内控制度、政务公开制度、执法公示制度、执法考核制度、执法监察制度、一案双查制度、执法过错责任追究制度、税收违法违纪责任追究制度等组成的税收执法监管制度体系，目的在于强化对税收执法权运行中执法行为的监管，不断地推进依法治税。2001年税收征管法颁布实施以来，全国税务机关立足实际，为实现依法治税的目的，对建立健全税收执法监管体系进行了多方面的实践性、有效性探索，卓有成效地建立了税收执法监管体系的制度机制。

二、 以深化改革为契机的执法规范化已成税收执法监管常态

税收征管改革的目的是理顺税收征管机构的权利范围，整合税收征管资源，规范税收执法行为，提高税收征管效率。自1996年、2001年、2014年三个重要时间节点开启的税收征管改革，不仅税收征管体制发生了重大变化，税收征管模式也发生了重大变化。税收通过征管改革，一方面逐步推进了税收征管权力的分离，按照分解后的子权力设置权力控点，并在税收权力运行过程中加以规范和限制；另一方面加快现代信息技术的运用，为税收执法权的监管插上了科技的翅膀。信息系统不断通过整合优化，确保业务运行顺畅、纳税人办税便捷，保障国税地税征管体制改革顺利进行；税收执法不断改进并规范，确保营造“规范+透明”的公平税收环境，进一步压缩自由裁量空间，强化税收执法监督，打造税收执法权力的“紧身衣”，促进税收执法更加规范、公正、透明。2016年10月，全国范围上线运行金税三期系统，该系统的运用实现了业务操作和执法标准统一规范，税收信息也更加公开透明，进一步促进税务机关规范税收执法和管理行为，最大限度地减少人情税、关系税，减少税收执法的随意性，为纳税人创造一个更加公平的税收环境，从而推进税务机关管理职能的变革。2018年国家税务总局根据中办、国办发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》的要求，在全国范围内实行国税、地税服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子，推行税收执法权力清单和责任清单并向社会进行公告，推进办税事项同城通办和网上办税。通过制度管税、信息管税，最大限度地便利纳税人，最大限度地规范税收执法主体的具体执法行为，实现了对税收执法的有效监管，进而推进依法治税。

三、以信息化为支撑的内控机制建设已成税收执法监管常态

2018年全国税务系统依托现代信息技术，以金税三期工程为平台，深入推进内控机制建设，树立“治未病”的理念，通过以风险防控为导向，以“制度+科技”为重点，切实构筑制度防线、流程防线、信息防线和监督防线，进一步完善税收权力运行制约监督机制，形成有权必有责、有权必担责、滥权必追责的制度安排，提升内部监管质效。形象地说，内部控制就是一张横向全覆盖、纵向一体化的税务工作风险防护网，能够有效过滤工作风险，规范税收执法，提升内部监管水平。而内控监督平台则是加强内控管理和监督信息化的重要载体，是内控机制建设的重点工程。目前该内控平台围绕政策制定、税收法制、税收征管、纳税服务、税务稽查、出口退(免)税、人事管理、财务管理、政府采购和政务管理等10大类主体业务，编制了10大类业务风险清单，共排查出900余个风险点，设置了1200余项防控措施，形成了一张全覆盖、一体化的风险防控网，基本实现了对税收执法和行政管理重点环节全覆盖，截至2018年5月底共查出风险疑点7.21万个，涉及税款17.99亿元,确认执法问题2.78万个，开展责任追究1574人次。税收执法行为基本实现了由要我控到我要控的转变。

四、以一案双查为重点的专门监控已成税收执法监管常态

实施一案双查既是税务机关内部有效实施税收执法监管所设置的最后一道关卡，也是对造成税收执法过错行为或执法违法违纪行为的一种救济手段，从而进一步完善内控管理，主动纠正执法过错等问题，规范税收执法行为，保障纳税人合法权益。2008年国家税务总局出台了《税收违法案件一案双查办法(试行)》， 一案双查拓宽了案件来源渠道，成为了税务机关纪检监察部门监督执纪工作的重要线索来源，深化了对税收执法行为的监督检查，成为紧密围绕税收中心工作开展党风廉政建设和反腐败工作的有效制度；2014年2月4日，国家税务总局下发了《税收违法案件一案双查工作补充规定》，组织和督办对涉及骗取出口退税和虚开增值税专用发票等61起重大涉税案件开展了一案双查；2019年2月14日，国家税务总局修订了《税收违法案件一案双查实施办法》(〔2019〕27号)，进一步明确规定了省级以下税务局以纪检、稽查、督察内审等部门的职责，以及一案双查案源的范围及管理、工作流程及文书、责任追究。同时，全国税务系统将一案双查工作纳入各级税务机关的年度工作考核范畴。一案双查的实施一方面推进了税务机关和税务人员在税收执法中权利和义务的统一，体现了税务人员崇法遵法的价值取向；另一方面延伸了税收执法监管的触角，强化了税收执法过错、失廉或渎职等问题自查自纠以及税收执法限制约束机制。

五、以政务公开为平台的权力信息公开已成税收执法监管常态

2014年3月3日，国家税务总局在召开视频会议中明确指出要减轻纳税人办税负担，公开执法权力清单，推行税收“黑名单”制，打出便民办税措施“组合拳”。2014年12月，国家税务总局在《关于推行税收执法权力清单制度的指导意见》(税总发〔2014〕162号)中明确提出税务总局决定推行税收执法权力清单制度，具体界定税收执法权力，依法公开税收执法权力清单，让税收执法权力在阳光下运行。税权清单制度的推行充分展现了税务总局壮士断腕的改革气魄与决心，是一次由国家税务总局牵头开展的整顿税务机关税权的革命，随即在地方各级税务机关推开。2013年3月，河南省濮阳市清丰县地税局积极响应国家税务总局的号召，明确在遵照“依法实施、公开透明、服务便民、科学民主、积极稳妥”的基本原则上，结合工作实际情况，对税务机关税权行使的过程予以公开化的同时接受社会的监督。2014 年 10 月，江西省宜春市通过清权、确权、晒权、用权和评权五个步骤，建立执法权力公开、执法权力运行和执法权力监督三个平台，推进税收执法全面的政务公开，为推行税收执法权力清单制度做了有益的探索和实践。通过税收执法权力清单制度的实施，有利于税收执法权力运行合法化、公开化、规范化，有利于税务机关内部实现纵向或横向监管责任化、制度化、常态化，有利于保障广大纳税人的合法权益不受侵犯。

六、区域性“互联网+税收执法监督”已成税收执法监管常态

2017年，原湖南省怀化市国税局利用省纪委在该市麻阳县试点成功的“互联网+税收执法监督”平台，主动将税收执法监督融入其中，着力打造阳光国税。“互联网+税收执法监督”按照公开为常态，不公开为例外的原则，通过设置税收执法信息公开、税收优惠政策落实信息公开、纳税服务评议公开、监督维权渠道公开4个模块，实现监督全覆盖、过程全透明，真正达到同网公开、同网监督、同网反馈。该平台自2017年10月在麻阳县税务局运行仅2个月，按照政务公开标准化要求已公示税收执法信息达2709条，税收优惠政策执行信息9871条，包括税收执法岗位76名干部的信息； 并根据税收执法反馈的线索，有12人次被问责，8人次被教育批评。这种公开监督犹如一缕阳光，成为税务机关最好的防腐剂，得到社会尤其是广大纳税人的认可和肯定，2017年该市国税系统在全省纳税人满意度第三方调查中排名第一。2019年怀化市税务系统再次在这一平台上建立减税降费子平台，平台由前台和后台两个部分组成，前台面向社会，汇总展示减税降费政策、台账及档案等信息，包括政策文件、建立档案、承诺践诺、咨询建议四个模块，实现执法过程全公开、全透明；后台通过数据分析比对和预警，对疑点数据逐户逐条扫描、筛查、纠正、反馈，实现执法监管全覆盖、无死角。截止至2019年5月底，麻阳县共有3万户次纳税人享受减税降费政策6955.2万元，并对7条疑点数据或信息展开比对，及时发现和纠正有效数据两条，让纳税人充分享受到国家政策红利。

由此可见，我国目前税收执法监管体系的建设与运行进入了一个新常态，这种新常态有利于有效地推进税收法治和依法治税。