地方政府综合财务报告改革难点分析与对策研究

陈英姿 福州经济技术开发区国库集中支付中心

建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务。政府综合财报制度的建设推动了国家治理体系和治理能力现代化。《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的出台，标志我国政府财务报告改革正式开启。本文结合我国当下现状，分析地方政府权责发生制综合财报的改革难点，难点涉及会计核算基础的过渡、核算确认地方政府的各类资产以及财报分析应用体系问题，针对存在难点提出探究性对策与建议，旨在为我国地方政府权责发生制综合财报建设提供借鉴与指引。

一、地方政府综合财报制度现状研究

（一）政府会计准则制度建设日臻完善

2014 年，《改革方案》明确指出：建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。随着政府会计准则制度的日臻完善，也为建立政府综合财报制度提供制度保障。就制度层面而言，新制度要求财报实现“双基础、双报告”，这解决综合财报编制的核算基础问题。

（二）地方政府综合财务报告目标不断实现

财务报告的目标是向财务报告使用者提供与地方政府财务状况相关的存量信息，能够全面反映政府资产和负债的“家底”情况，为财报的信息使用者，在决策有用信息方面，提供有力支撑，从而进一步了解公共受托责任履行情况。政府决策者以政府财务提供的存量财务信息为依据，合理配置地方资源，为有效防范地方债务风险提供决策支持，实现财政可持续发展；债券评级机构和债券投资者等资本市场报告使用者根据地方政府综合财报披露的资产负债数据与“家底”运行情况，准确评价地方政府违约风险，实现债券评级与投资决策；社会公众根据地方政府的综合财务披露的债务信息，判断政府经济受托责任情况。报告的宗旨是逐步地满足多元化的信息使用者的不同需求，从而不断实现综合财报的目标。

二、地方政府综合财报改革困境分析

（一）关于会计核算基础的过渡问题

当前，政府综合财报的基础是政府决算报表，通过以表转表的方式，即综合财务报告的生成是在已编制生成的政府决算报表基础上对一系列的经济事项进行调整和抵销等会计处理得来的。一旦财务人员出现漏记和错记现象（如确认长期股权投资时，使用权益法复杂会计处理）将造成会计核算的缺失，从而影响报告质量。

（二）关于核算确认地方政府各类资产问题

权责发生制是政府部门财务报告的会计核算基础。权责发生制不仅要求核算当期财务资源还需要记录报告地方政府具有受托责任的经济资源，如，公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产等。因此，确认和计量经济资源（各类资产）是难点。这一部分源于经济资源资产受历史遗留、产权属性不明和计价计量困难等问题，资产管理部门在统计和管理资产时缺乏人力和物力对其资产的确认和计量。从当前区级政府财报所披露的情况来看，截至2019 年，区级政府部门财报核算确认公共基础设施的单位较为少数，在财务报表附注中披露资产实物信息的单位更是寥寥无几。

（三）关于财务报告分析应用体系问题

财报分析应用体系的完善是评价高质量的政府综合财报的关键指标。《改革方案》指出，建立健全政府财报分析应用体系。因此，各财政部门除了进行日常、基础性的财务分析，还需充分利用综合财报反映的信息进行中长期财政决策。目前，基层政府的财报分析应用体系仍处于空白阶段，基层政府层面的财政分析与《改革方案》的初衷相去甚远。从基层财报编制者情况看，编制者疲于政府财报的日常核算，自身要求提升分析质量的意愿不强，专业能力和综合能力更达不到财报财政分析的要求。同时，基层综合财报的分析应用体系缺少系统明确的指标体系以及科学的评价标准。因此，如何利用该应用体系提供决策有用信息是改革过程中的难点。

三、地方政府综合财务报告对策与建议

结合现状研究、针对存在难点，提出以下对策：

（一）加快建立资产负债管理制度

政府综合财报的目标是反映地方政府在一定时期内资产和负债存量信息。决策部门通过财报披露存量信息进行政策研究和调整，提升财务管理者的综合素养。我们应该认识到政府综合财报改革是一个十分漫长的过程，所有目标实现不是一蹴而就的。对于资产和负债确定和计量难的问题应循序渐进，可以采用由“低度”向“中度”再向“高度”最终实现“完全”的权责发生制的方式过渡。

（二）加快建立政府财务报告分析应用体系

政府综合财报质量的高低很大程度取决于是否能为报告使用者提供有用的决策信息，提升地方政府综合财报质量的关键是构建有效的财务分析应用体系。我们可以构建不同会计系统分析应用体系，多维度多角度满足政府综合财报信息使用者的需求。预算会计应用体系和财务会计应用体系的构建，有利于不同报告使用者依据不同应用体系做出正确的判断和决策。

（三）加快建设政府财务报告信息系统

政府财务报告信息系统需要建立和完善一套科学、有效的智能机制。当前，政府会计合并汇总数据大，不同会计系统之间的衔接和数据转换复杂。因此，应加快权责发生制地方政府财报信息系统的研究。强大的政府财务报告信息系统是编制高质量政府财报的技术保障与支撑。

（四）加快财务人员专业化培训

为了更好地推进地方综合财报的改革，亟须对现有财务人员加强培训，掌握新的业务处理的方法、政府会计的专业知识，提升财务人员的业务能力和专业化水平。

同时，地方政府综合财报引入权责发生制是一个循序渐进、不断上升的过程，需要各级各部门积极配合，通过不断的实践、不断的验证，完善相关制度，最终得出财报最优化结果，从而实现财报信息使用者的多元化需求。