区块链技术及其应用的监管路径探析

黄 震，姚 贝

（中央财经大学 法学院，北京100001）

2019年10月，习总书记在主持中央政治局集体学习时，将区块链技术提升为国家战略技术，引起了广泛关注。其实与比特币相伴相生的区块链技术，已有十余年的发展历史，在我国已有了较多的应用。明确界定区块链的概念，探讨区块链技术在我国的应用，反思区块链技术及其应用对我国监管的挑战，从而探索未来监管逻辑与监管路径，对于推进我国核心技术自主创新的突破，发挥区块链在我国数字经济建设中的重要作用具有积极意义。

一、区块链技术及其应用的迭代演进

区块链技术的概念首次出现在2008年中本聪（Satoshi Nakamoto）发表的《Bitcoin：A peerto-peerelect ronic cash system》一文[1]中，该文章提出以区块链技术为基础的比特币（Bitcoin）系统构架，该构架记录着所有元数据和加密交易信息，从而建立了一个采用点对点（P2P）技术的分布式电子现金系统[2]，使得在线支付的双方不用通过第三方金融机构而直接进行交易。从此，比特币开始运行和发展，并且逐渐在全球成为投资主流。

在我国，比特币一度也得到了极其狂热的追捧。但是，到了2013年，中国人民银行、工业和信息化部、银监会、证监会和保监会等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》；2017年，中国人民银行领衔网信办、工信部、工商总局、银监会、证监会和保监会等发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，指出代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，要求自公告发布之日起立即停止各类代币发行融资活动，同时对已完成代币发行融资的组织和个人做出清退等安排。从风险提示到一纸禁令，我国对比特币等虚拟货币的严监管态势已经形成，并且未有松动。而区块链和比特币与生俱来、一体两面，所以在比特币的跌宕起伏中，区块链技术也一次次经历着同样的命运。比特币在被大受追捧时，区块链技术也被大家所关注、研究；当炒币活动在我国被严厉禁止时，区块链技术不可避免地被泼脏水，遭受污名化。这也反映了我们对区块链技术的认识还不够清楚明确。

虽然区块链技术与比特币相伴相生，但是区块链技术的日益成熟和越来越多的场景应用，凸显了其在新的技术革新和产业变革中的重要价值，尤其是在今年10月，习总书记在中央政治局讲话中正式将区块链技术上升为国家战略技术，因此，全面准确认识区块链技术对于推动技术革新和产业创新发展十分必要。在区块链技术动态发展中，其内涵和外延也在不断的调整变化，所以在对区块链技术认识的过程中，我们必须避免将区块链技术等同于区块链技术的某种应用，避免将区块链技术的基础设施等同于区块链技术。

区块链作为一种去中心化的分布式记账系统，是一串使用密码学相关联所产生的数据块，这些数据块中包含了多次比特币网络交易有效确认的信息，而且新增的数据块总能连接到上一个区块上，形成越来越长的区块链条，链上储存整个网络每一节点的所有交易记录，可以看作记录着全部交易的账本。同时账本上的数据一旦被写入不会被篡改，也不易丢失，同时公开的区块链上的数据能够被所有人查看[3]。

区块链技术经历了1.0比特币模式、2.0代币发行模式，到今天的区块链3.0模式。在区块链2.0模式，区块链技术已经变成一种可以应用在以太坊上的底层技术，每个人只要掌握一项基本的技术，就可以在以太坊上进行挖币，也可以挖出更多的代币。在区块链中还可以增加智能合约等一系列新的技术。区块链第一代技术和第二代技术主要是公有链，目前由于国家和许多私法主体，如公司、企业的介入，出现了大量的私有链以及走向联盟链的趋势。从区块链技术的发展脉络来看，其分布式、去中心化的特点正在逐渐退化和消失，不断走向技术的集成，越来越多的技术正在加入区块链。但是区块链技术的基础设施并不是区块链技术本身。

习近平总书记提出了新的概念—— “区块链+”，指在区块链技术基础上的应用。但区块链的应用并不必然直接就可以进入 “区块链+” 阶段，因为从区块链技术到 “区块链+” 必须要经过 “+区块链” 的环节。区块链技术已经在较多领域有了应用，典型的应用领域主要包括数字金融、物联网、智能制造、供应链金融、数字资产交易、数字存证、首次代币发售等，其在金融领域有着最为成功的应用。

不得不提的一项创新应用是央行从2014年开始数字货币研究，并成立数字货币研究所，搭建了贸易金融区块链平台，确保未来推出的中国数字货币能够安全稳定运行。2019年Facebook提出Libra，全球反响激烈，也极大地刺激中国央行加速推出主权数字货币。除此，供应链金融、区块链电子发票、区块链司法存证等在我国都有了较为成熟的应用。

在传统的产业和传统的社会治理、政府工作、公益慈善等领域，还有待运用区块链去提升信任度和数据的共享度。区块链技术还并没有成为整个经济社会文化运行的底层基础设施，目前我国还没有完成 “+区块链” 的工作。因此，当前区块链应用还处在一个初步阶段，除了比特币等数字货币这样成功的范例之外，还缺少杀手级的应用，还需要培育新的范例，进行新的探索。

二、区块链技术及其应用对监管的挑战

为了防范比特币等虚拟货币的风险，使技术回归技术本身，促进生产方式革新，进而服务实体经济的关键作用，我国提倡 “币链分离”，禁止炒币，但是鼓励区块链技术的创新突破与应用。实际上，区块链技术的风险仍旧不可忽视，追溯到其产生时，并非完全技术中立或价值中立，与区块链技术相伴相生的又最具代表性的应用——比特币，其从产生时起就携带着极大的风险[4]。

首先，比特币的创造者——中本聪，至今还是一个神秘的代名词：它是一个人还是一个团队，是否隐藏着不可告人的意图？目前还没有明确的答案。其次，比特币的数量在创造时是恒定的，但是分叉币的发行已经将恒定的数量打破。另外，在代币模式下，更多的各种代币缺少底层资产做对应，缺少信用做支撑，所以往往沦为空气币、传销币，且已经造成了非常多的非法集资案件、传销案件。如果是区块链技术支撑的代币，又可能变成数字资产，但是对于数字资产的界定、流通、保护方面法律规范还不够完备，那么也会增加金融监管的难度。

除了比特币的风险，区块链技术本身也有风险。区块链具有去中心、反欺诈等优点，但是去中心化的区块链需要用中心化的交易所所控制的数字货币来交易，去中心化的名词背后有中心化的底层结构和中心化的新的组织，就会形成一种对冲；另外，能够实现的技术白皮书和专家研判可能不到10%，另外90%都属于伪P2P、伪区块链，甚至还可能存在ICO风险。而且区块链一般采用的是 “最长链原则”，但如果敌手有超过区块链网络中50%的算力，就有可能颠覆之前确认过的交易，并且分叉可能会导致节点上的数据不一致问题，造成正常交易失败或双重花费等问题。以及随着智能合约的兴起，由脚本语言和执行机制引发的安全问题也日益严重，最为著名的是MT.Gox加密货币失窃事件。除此之外，区块链还面临着各种传统安全攻击的威胁，例如，DOS攻击、Sybi l攻击等[5]。

技术风险既对区块链安全性能的增强提出了要求，也为融资经营带来了风险。区块链技术受到创业者狂热追捧，但常常存在一些临时拼凑的团队，出现融资之后卷款跑路等现象，所以经营风险是区块链发展过程中必须高度警惕的。创业九死一生，风险巨大。在我国，ICO融资模式已经被定义为一种非法融资模式，有着非常高的法律风险，但是，只要还存在融资困难的情况，很多的区块链创业企业就会冒着极大的风险悄悄地发币。还有，在区块链技术被提升为国家战略技术的同时，国内不乏借助区块链概念来融资，但其真实目的却并不是聚焦技术创新来发展企业。此外，还有新技术发展必然面临的 “舆情风险”，创业者经常不得不花费大量的时间精力来处置所谓的 “舆情风险”，同时其 “内含” 的欺诈风险也可能导致创业者不得不面对被政府取缔和清理的困境[6]。

在区块链已有成熟应用之外，开拓新场景应用领域受到限制。因法律的不完备，区块链技术还处在法律的边缘，甚至仍游离于法律的空白地带，技术应用的风险不容易被发现。在矿圈存在资源浪费问题，Bi tCoin中的挖矿步骤需要计算机系统进行大量的计算，造成时间、电力、物力等资源浪费；智能合约作为区块链技术内部的法律规则，对于其有效性的认可也在挑战国家法律体系；区块链技术的匿名性、不可篡改等特点，在如何实现链上个人隐私和数据的保护与内容监管的平衡加大了监管难度；再者，区块链技术常常以应用APP的技术形式出现，具有涉众性的特点，极容易造成社会群体性事件，对此，如何预防和应对风险以及在风险发生之后完善监管都是不可避免的考量。另外，在中国的金融严监管环境下，所有的金融活动必须得到监管，所以区块链技术应用于金融领域时应如何合规，合规区块链、可信区块链等的发展，也对国家监管、企业发展等提出了新的要求。区块链技术及其应用的风险不容忽视，但技术革新的力量难以估量，我国未来经济发展离不开区块链技术的创新突破和应用。如何形成对区块链技术的良好监管生态，引领区块链技术良性健康发展，或许将是未来监管的必然趋势。

三、我国区块链技术应用的监管现状

目前，我国在区块链技术的监管上取得了一定成效，达到了较为显著的风险防范效果，但是也存在一定的问题。我国对区块链技术的监管可以从两个层面来看：一层是对技术本身的监管，另一层是对区块链技术应用的监管。但是无论哪一层，实际上都是基于问题导向，存在着急用先行的特点，即发现了问题之后再进行监管，或是先从某个领域的应用出发，再进行监管，缺少系统化、逻辑化的监管思路。

对已经出台的监管政策进行梳理，可以看出我国对区块链技术的监管始于对币圈的监管。2013年央行发布《关于防范比特币风险的通知》，对公众消费者、投资者进行比特币风险提示，同时对内部提出接口管理的要求，要求所有的金融机构不得为比特币的交易提供账号和支付等金融服务。2017年，央行再次对发行代币进行风险提示，同时对ICO融资活动进行风险提示，最后驱离了所有发币的机构和交易的平台。在此之前，中国的比特币交易占到全球百分之八十以上的市场份额，挖矿曾经占到了全球百分之六七十以上。但是从央行发布一系列的风险提示和有关的规定、通知之后，此类活动基本上 “出海” 和被驱离到了境外，但是由于互联网技术的广泛应用，国内依旧可以用APP来连接，实现降解。因而，在中国市场 “割韭菜” 仍具有现实性，普通民众依旧无法幸免。

除了对金融领域应用的监管，国家发改委对区块链的矿圈也进行了一定的监管，将 “挖矿” 定性为是与实体经济无关的伪创新，还考虑到 “挖矿” 产业与实体经济并无关系、耗能较大，一些企业存在安全隐患，而且也存在以 “大数据产业” 为包装享受地方电价、土地和税收等方面的优惠政策的现象，所以多措并举限制 “挖矿” 。互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室也发文引导各地 “挖矿” 企业退出，转型创新企业。今年4月，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录（2019年本，征求意见稿）》，将虚拟货币 “挖矿” 活动（比特币等虚拟货币的生产过程）列在了《征求意见稿》第三大类 “淘汰类” 第一项 “落后生产工艺装备” 下的第18条第6款，但该条目在10月30日正式公布的《产业结构调整目录（2019年本）》（ “《目录》” ）中却不见踪影。但这实际上这并不是监管态度的放松。参照限制类和淘汰类中的兜底性条款，从目前大多数矿企的用地、用电、能耗、环保、安全等经营现状来看， “挖矿” 仍旧很难归于允许类，反而有很大可能性落入限制类或淘汰类。

此外，中央网信办发布的《区块链信息服务管理规定》，是中国监管机构首次尝试对区块链行业推出长效监管机制的规范[7]。它主要针对技术本身以及企业、用户来进行规范和引导，是我国第一个从正面引导规范区块链发展的部门规章。该规定包含两大核心：第一是要求实名制，第二是要求备案，此外还有诸如安全评估、检测等要求。根据中央网信办发布的第一批和第二批区块链信息服务备案清单，目前全国有506个区块链信息服务平台已经进行了备案，包括互联网巨头以及旗下公司，也有金融机构、传统企业、上市公司等主体，涉及到区块链提供防伪溯源、确权存证、供应链金融和开放平台等服务范围。但备案不代表网信办对其机构、产品和服务的认可，仅是对其区块链信息服务相关情况的登记，其后续还将接受网信办及有关部门的监督和检查。由此可见，区块链信息服务监管真正走上了制度化的轨道，也正式开启了对区块链长效监管的时代。此后监管或许将会扩展到更多的应用领域，但也应避免运动式执法，形成真正常态式监管。

四、区块链技术及其应用的监管逻辑

我国对区块链技术及其应用的监管经历了从限制、禁止式监管到正面式监管引导，正式走上了监管的正轨。区块链技术作为能带来巨大变革的新兴技术，其对国家数字经济发展、社会治理创新、社会民生改善等都具有重大价值，因此更需要遵循技术及其应用的发展规律，寻找监管的逻辑路径，创新监管的手段。

区块链技术及其应用的监管要坚持动态规划和动态引导的理念。区块链技术是动态发展的技术，是不断进行技术集成的技术，是正在演化多种应用的技术，我们必须跟进技术的迭代发展，追踪技术的发展脉络，进而摸索技术的发展和应用的规律，探索技术与监管的匹配关系，尤其是要将已有的产品、功能与现有监管体系匹配，在技术迭代的同时推进监管创新，及时应对技术变革的风险。在监管政策和技术发展的双重引导下，我们发现区块链技术应用地图演进的规律有了更多的可能，前瞻性地探索区块链技术从金融领域到民生领域到产业领域再到政府治理等领域的演进路径并进行监管也具有一定的现实性。

区块链技术及其应用的监管要注重分类、分层的引导。区块链技术在不断的分类，分为公有链、私有链、联盟链等等，公有链是最难进行监管的，私有链最容易监管，联盟链监管难度居中，不同的链有不同的特性和不同的监管难度，也需要有不同的监管政策和措施。区块链技术不同层级的内容、功能，也需要适用不同的监管方法和策略，对应到不同的监管主体。同样，应当对金融领域和非金融领域的监管严格区分，对于币圈和链圈的监管也需要相应区分，采取不同的监管政策和措施，防范炒币风险，但要鼓励技术创新发展和应用。诸如目前我国禁止炒币和ICO非法融资，严厉打击非法集资，但是区块链技术创业企业成本高、融资难，需要通过发行一定数量的虚拟货币来激励，维持企业发展，换句话说，这些企业更需要监管政策的规范和引导，而非一概而论的严厉打击。

区块链技术及其应用监管要坚持纳入式监管和创新监管相结合[8]。我国监管体系还不能完全覆盖区块链技术的全部应用，同时技术更新的速度也使得全面监管有极大难度，因此对于部分无法纳入现行监管体系的有实际价值的应用，更要创新监管，或者说是包容式的监管，而不是简单地一禁了之，扼杀技术创新的生命力和活力。但是，对于一些缺乏实际价值，只是借助区块链概念炒作的应用，也要加以识别和有效引导。区块链技术在产业创新中发挥着不可忽视的作用，必须对其审慎监管，包容监管，创新监管，要在有效防范风险和激发技术创新活力之间寻找平衡，正面引导和规范区块链市场、生态，推动其良性健康发展。

区块链技术及其应用监管要坚持 “软法” 先行、 “硬法” 托底，刚柔并济，混合为治[9]。互联网金融的兴起及监管实践警示我们不能固守传统的事后监管，不然最终会付出巨大代价。而是从一开始就要多方同时在线，多方同时进行实验，同时介入监管，将市场中所有的创新放入 “技术、市场、监管” 一体化的思路中。同时，监管也要在一体化的链上进行网上跟进、观测和规范。因此，区块链技术也应该避免传统的 “先试再管” 思路，摒弃 “先后” 顺序，应该要一边进行技术开发，一边推进区块链应用，一边进行监管。当传统监管不再适用于技术创新，就要积极推动制度创新。将技术创新与制度创新两个轮子同时驱动，最终引导区块链落入监管体系，落入国家法治体系，才是区块链技术及应用市场健康发展的要求，也是国家监管制度创新的趋势。

五、区块链技术及其应用的监管路径

一是坚持纳入式监管为主导。这种监管包括：以中央网信办进行底层技术的监管，以金融监管部门和新闻监管部门对于特许行业进行监管，以国家发改委和工信部对产业应用进行监管，推进 “区块链” 技术标准建立，统一数据格式和通信协议，用行业标准引导行业发展和应用落地。也可借鉴沙盒监管的方法，以英国的监管沙盒作为参考，政府与企业共同参与，进行本土化改革和灵活创新。还可结合中国传统的试点先行、优化这一中国改革开放的成功经验，先行先试，鼓励特区、自贸区先做探索，进而总结有效的监管方法。在我国，海南自贸区、深圳、珠海、汕头、厦门、温州、上海、大湾区等，都可作为各种类型的试验区，进行广泛的试点，在此类试验区应用区块链，可涉及技术开发、金融、物流管理、公益慈善、政府治理等多种应用场景，真正发挥试点的创新实验作用，推动区块链规范发展。同时还可以加强行业自律， “软法” 自律，借鉴中国互联网金融的监管方法，通过行业规范、行业公约、企业标准、行业标准等方式鼓励和支持区块链技术及应用行业自律发展[10]。

二是坚持创新监管作为辅助。对现在无法被纳入监管体系、但事实上可能是一种具有颠覆或者巨大应用潜力的创新，不能简单地扼杀，可以引入由英国人创造的监管沙箱模式，同样契合中国的试点先行，包容创新，并且包容试错，实现既有容错机制，并且可在封闭的范围内进行纠错的包容式、创新式监管，从而隔离技术的风险，又使其得到发展。通过设置观察期、培育期，呵护技术创新的萌芽和保护技术的创新路径，激发技术创新和应用的活力[11]。

三是加强探索协同式监管。区块链应用涉及到的领域越来越多，监管各方都已经有些监管举措，但是必须避免重演九龙治水反而治不好水的闹剧。一定要多方共治，采取各种手段进行治理，更好地、不断地在探索中优化迭代，加强各方力量，从而引导区块链在发展中找到不断优化自身，同时，优化监管对策。监管各方诸如国家网信办、 “一行两会一局” 、工商总局、国家发改委、工信部等部门，可共同建立由国家网信办牵头的协同沟通合作机制，特别是要加强技术化的协调，将发展 “以链治链” 作为重要的理念和手段，将区块链用于监管区块链[7]。重视监管科技的发展，让区块链成为为监管服务的工具、技术与元素，与大数据、人工智能、5G、物联网等一体化连接起来，共同构建良性健康的监管生态。

四是要夯实底线监管。目前，中国的区块链技术及其应用生态仍旧不健康，非法集资、非法融资事件仍旧频繁发生，不法分子利用 “区块链” 概念进行诈骗、炒作的事件屡见不鲜。区块链技术最终要服务实体经济，发挥生产力作用，推动生产方式变革，促进产业数字化转型。夯实底线监管，需要国家、企业、投资者敏锐识别传销骗局、非法集资、金融诈骗等非法活动，公安等有关部门要做好打非防骗的工作，夯实区块链发展的生态基础[4]。

总之，技术驱动创新，市场才得以繁荣，监管既不能缺位，也不能错位和越位。区块链技术及其应用监管，我们可以遵循技术、市场、监管三位一体协同发展的总体思路，贯彻党中央和国务院的顶层设计要求，探索国家治理体系和国家治理能力现代化路径，将区块链的监管作为我们探索的一个重要领域，最终将区块链技术及其应用纳入法治，才是区块链监管最根本的方式，也是对其进行治理的王道。