新时代社会组织扩大“两个覆盖”的探索与思考——以河南省为例

马建新

(河南省社会科学院 政治与党建研究所，河南 郑州 450002 )

目前，我国社会组织面大量广，加强社会组织党的建设十分重要。中国共产党十九大报告强调，把社会组织等基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1]。改革开放以来,在社会主义现代化建设过程中河南省产生了数量众多相对独立于政府和企业、提供公共产品和服务的社会组织。截至2016年底，河南省各级民政部门共注册登记“各类社会组织29293个，从业人员近40万人”[2]。截至2019年6月底，河南省“志愿者注册人数接近1200万人，居全国第一位；组织开展的志愿服务项目271945个，居全国第三位”[3]。社会组织是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，扩大社会组织“两个覆盖”即党的组织覆盖和工作覆盖对党的事业具有重要而深远的影响。

一、河南省社会组织扩大“两个覆盖”的实践探索

近年来，河南省各级党组织认真贯彻落实中央精神，将社会组织党建工作纳入党建工作总体布局，统筹谋划推进，对社会组织扩大“两个覆盖”进行了多方面的积极探索。

(一)加强党对社会组织的全面领导

2015年6月，中共中央印发《中国共产党党组工作条例(试行)》，要求在社会组织和其他组织领导机关中设立党组。同年9月，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，对在新形势下加强社会组织党建工作提出了具体要求。2016年，中共河南省委办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的实施意见》，落实中央要求，加强党对社会组织的全面领导。一是健全工作机构。中共河南省委成立了非公有制经济组织和社会组织党的工作委员会，统一领导和管理全省非公有制经济组织和社会组织党建工作。要求市县两级党委依托党委组织部门和民政部门建立社会组织党建工作机构。二是理顺管理体系。在明确省市县级社会组织党建工作机构主要职责的基础上，理顺社会组织党组织隶属关系：有业务主管单位的社会组织党建工作，由业务主管单位党组织领导和管理；没有业务主管单位的社会组织党建工作，根据社会组织规模大小、区域分布、业务关联度等，可实行属地领导和管理，也可依托民政、工商等注册登记部门统筹领导和管理，接受同级社会组织党建工作机构的工作指导。与行政机关脱钩后的协会商会党建工作由同级社会组织党建工作机构领导和管理。城乡社区社会组织党建工作由街道社区和乡镇村党组织实行区域兜底管理。三是完善工作机制。要求各级社会组织党建工作机构要建立工作运转、联席会议等制度，注重上下联动，及时沟通社会组织党建工作动态信息，研究部署重点任务，运用基层经验推动面上工作。县级以上党委组织部门和社会组织党建工作机构要选择一批规模较大、人员较多、影响力强的社会组织党组织作为联系点进行联系指导。

(二)民政部门通过登记、年检、抽查审计、评估推进社会组织党建工作

《民政部关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》(以下简称《通知》)规定：申请新成立社会组织，在提交成立登记文件时应同时向登记管理机关提交《社会组织党建工作承诺书》。登记管理机关批准社会组织登记后，社会组织申领证书前，由社会组织向登记管理机关提交《社会组织党员情况调查表》。在材料提交后5个工作日内，登记管理机关应当将《社会组织党建工作承诺书》《社会组织党员情况调查表》分别转交相关党建工作机构，由其指导社会组织建立党的基层组织和开展党的工作。河南省民政部门还切实指导社会组织在章程中增加党的建设相关内容，并在社会组织成立登记和章程核准时加强审查；积极探索在年度检查、抽查审计、第三方评估等监管手段中督促社会组织加强党建工作，督促推动《通知》下发前已成立的社会组织及时建立党组织，开展党的工作，落实党建责任。河南省民政厅在2017年度全省性社会组织评估工作中提出，从基础条件、内部治理、工作绩效、党建工作和社会评价5个方面，对参评社会组织进行综合评估。民政部在2018年度全国性社会团体年度检查中规定，年检材料包括党建相关文件，如党支部成立批复的复印件、党建指导员委派函的复印件等。社会团体有应建未建党组织的行为，情节较轻的，年度检查结论确定为基本合格；情节严重、影响恶劣的，年度检查结论确定为不合格。

(三)把社会组织扩大“两个覆盖”同脱贫攻坚有机结合

一是把脱贫攻坚作为农村基层党组织的政治任务。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。全面建成小康社会是中国共产党对全国人民的庄严承诺。习近平总书记强调，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，全党要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。[4]河南省社会组织党组织把习近平新时代中国特色社会主义思想与河南省的实际相结合，坚决贯彻落实中央关于脱贫攻坚的决策部署，把脱贫攻坚作为重大政治任务。二是建立“志智双扶”的工作机制。脱贫攻坚必须充分调动贫困人口的“志”“智”内因，提升贫困群众脱贫内生动力，将外部“输血”式扶贫与内部“造血”式脱贫相结合，通过培育贫困人口自身“造血”功能巩固“输血”成果。扶志关键在于教育引导，增强贫困群众致富的自信心，促使贫困群众不甘贫困、树立脱贫致富的志气。河南省社会组织党组织采取宣传引导、政策激励、典型示范等多种方式，把群众的积极性主动性调动起来，不断增强贫困群众在参与中的主体感、获得感，促使他们改变传统观念。三是层层压实脱贫攻坚责任。农村是脱贫攻坚的主战场、最前沿、第一线，农村脱贫攻坚工作好不好，关键要看责任落地实不实。河南省社会组织党组织坚持服务农村脱贫攻坚大局，建立责任清单，制定考核细则，并采取多种方式，对照考核细则逐项评价、打分，层层传递责任、传导压力，层层压实脱贫攻坚责任。各级社会组织党组织负责人亲自部署和协调落实，做到亲自挂帅、靠前指挥，层层传导压力，使脱贫攻坚工作抓实、抓细、抓到位。

(四)推进“互联网+”社会组织党建工作

河南省社会组织在扩大“两个覆盖”的过程中顺应时代发展潮流，主动拥抱“互联网+”。一是思想教育信息化。社会组织党组织的学习教育充分发挥互联网的优势，打破空间地理的局限，建立网络党建社区，加强交流互动。设立网络党组织，利用微信群建立网上党支部，定期召开网上组织生活会，对党员进行党章、党内法规教育。开辟网上党校，通过手机直播等途径开创党课新形式，通过设置虚拟化的专题网络班级，对不同区域、不同行业、不同群体党员进行考核、测评。通过自媒体、多媒体、手机视频等各种新兴传播方式，构建网上思想舆论阵地，加强思想政治工作，向社会传递正能量。二是党员管理信息化。建立党员信息库，由中共河南省委组织部统一印制《党员基本信息表》，对所有党员逐一进行信息采集。推行积分制管理，使党员义务明细化、先进要求具体化，对党员缴纳党费情况、参与组织生活和各项社会性、公益性、群众性活动加以记载，并对相关工作进行量化计分，将积分情况作为评定优秀、合格和不合格党员的重要依据；同时，通过互联网平台将所有有关党员、党组织的考核评价不断量化并转换为公开透明的信息。三是服务党员群众信息化。利用“互联网+”延伸社会组织党组织的服务功能。通过网络创新平台，以QQ群、微信群、微信公众号等为载体，延伸工作触角，对党员、群众进行涉及切身利益方面的政策规定、技能等方面的培训教育。通过“互联网+”拓宽群众的诉求渠道。社会组织的员工和其他群众都可以通过官方网站、微博、微信、电子邮件等渠道与社会组织党组织联系，在论坛上各抒己见，建言献策；社会组织党组织可以通过网络征求民意，开展线上民意调查、民主评议等党建活动，时刻保持与人民群众的血肉联系。四是线上线下紧密结合。各级社会组织党组织推出微信公众号，借助“终端平台”在智能手机、移动终端上用微信、QQ等工具线上发布信息，将信息共享、活动组织等功能融合到线上平台，并与线下的各类活动和工作紧密结合在一起，从虚拟平台向综合平台延伸。如在政治学习中，各党支部线上组织党员们积极学习党的理论和路线方针政策，线下通过活动检验学习的成果，使学习成效充分融于日常工作中。

河南省社会组织在扩大“两个覆盖”的探索中，努力把握新时代基层党建的内在规律，呈现出鲜明的时代特征，具有自觉性、务实性、辩证性、规范性等突出特点。社会组织活跃于经济社会的各个领域，由社会组织提供的服务在满足人民群众多元化、个性化需求等方面发挥着不可替代的作用。河南省在社会组织中扩大“两个覆盖”正是主动适应社会组织蓬勃发展的自觉行动，具有自觉性。河南省在社会组织中扩大“两个覆盖”，把“有形覆盖”作为前提，本着应建尽建的原则，加大党组织组建力度；把“有效覆盖”作为关键，着力增强社会组织中党建工作的有效性，努力推进从“有形覆盖”到“有效覆盖”，具有务实性。河南省在社会组织中扩大“两个覆盖”，一方面充分发挥社会组织党组织在员工中的政治核心作用和对社会组织的政治引领作用，另一方面努力构建服务型基层党组织，“紧紧围绕党的中心任务”[5]，服务党的中心工作，服务社会组织的发展，坚持把政治功能与服务功能统一起来，具有辩证性。制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[6]。只有“坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外”[7]，才能维护制度的严肃性和权威性。河南省在社会组织中扩大“两个覆盖”，注重制度建设，具有规范性。

二、河南省社会组织扩大“两个覆盖”过程中存在的问题

河南省社会组织扩大“两个覆盖”的探索取得了显著成效，呈现出鲜明的特点，同时也存在着一些亟须克服的问题，尚需各级党组织予以重视。

(一)社会组织中党组织组建难

一是在认识上还存在偏差。一些领导对社会组织党建工作的重要性思想认识不到位，轻视社会组织中党组织的作用发挥，认为社会组织中的党组织就是摆设，对组建社会组织党组织态度不积极。还有一些领导甚至认为，社会组织党建就是社会组织的行政化，会对社会组织的自主性造成影响，一定程度上将干预社会组织的正常运行，与社会组织的独立性和非政治性的要求不相符，进而认为官办性社会组织可以开展党建工作，民间自发成立的社会组织开展党建工作是多余的。二是在领导体制上还需要完善。以工作机构为例，根据《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，目前，省、市、县地方党委均依托党委组织部门设立了“两新组织”(新经济组织和新社会组织)工委，但在实践中，由于受编制所限，少数县级层面的“两新组织”工委人员并没有配齐甚至是“空架子”。一些地方党委虽然依托民政部门设立了社会组织综合党委，但民政部门仅在社会组织登记方面完成工作，在社会组织党建方面工作开展不力。三是在经验上还存在不足。河南省与全国其他省份一样，社会组织党建工作开展得比较晚，相对而言，基础薄弱，经验不足，影响社会组织党组织的组建力度。

(二)社会组织党组织发挥作用难

一是一些社会组织党组织的工作融合性不强。部分社会组织的党建工作存在虚化、弱化、边缘化的问题，不能有效发挥党组织对社会组织发展的引领促进作用。特别是一些社会组织党组织组建后开展工作找不到合适的切入点，与社会组织还没有形成真正合力，存在为抓党建而抓党建、党建与业务“两张皮”甚至相抵触的问题。二是一些社会组织党组织的工作实效性不强。部分社会组织存在“重建党、轻党建”倾向，过于强调形式，导致党建工作形式化，如：片面强调党组织覆盖率；党建活动脱离社会组织，照搬党政机关、事业单位或街道社区的活动方式；党务工作培训虽然力度较大，但培训的针对性不强，造成党建工作的实际效果与初衷相去甚远。三是一些社会组织党组织的工作创新性不强。一些社会组织党组织对工作的科学性规律性研究不深、把握不准、抓得不实，工作方式较为单一。如：党组织开展的党员日常学习教育方式主要为自学、集体学习和讨论、主题党日活动、听辅导报告或专题讲座等，缺乏新意，不能激发党员参加党组织活动的热情。

(三)社会组织党组织开展活动难

一方面，一些社会组织负责人对开展党建工作不积极。有的把党的领导作用看作“管控”，怕党建工作削弱自己对党员雇员的管理和制约，思想上行动上带有抵触情绪；有的认为党建工作会影响业务工作的有效开展，甚至认为党建工作越多管理成本越大；有的认为党建工作无关紧要，党组织和党员作用发挥不明显，片面重视和强调组织“自治”，对加强党的领导表面迎合、实则忽视。另一方面，党建基础保障欠缺。社会组织党组织大部分没有专职党务工作者，部分不是社会组织负责人和管理层的党组织书记被边缘化，党务工作者队伍建设有待加强。开展社会组织党建工作需要大量的资金和人员，但相当比例的社会组织党组织存在缺经费、少场所的问题，尤其是大多数规模小的社会组织，没有自己独立的活动场所，而其所在地也尚未建立面积达标、功能完善的党群服务中心，工作难以开展。此外，由于社会组织党建是一个新的领域，需要一定的时间去探索，一些应该制定的工作制度还没有制定，社会组织党建工作管什么、如何管，没有成熟的经验可借鉴，也影响社会组织党组织活动的开展。

(四)社会组织党员管理难

社会组织从业人员大多思想活跃、价值多元，工作自由度比较高，有些人不同程度地存在过度关注自身经济利益的倾向，缺乏参与党组织生活的积极性；加上部分社会组织党组织成员政治站位不高，使“三会一课”、党员活动日、组织生活会、民主生活会、民主评议党员、党员党性定期分析等制度不能严格落实。社会组织党组织成员兼职多、流动快，进一步增加了社会组织党员管理难度。社会组织中的党员有的是离退休或聘用人员，党组织关系或在原单位或在社区，在社会组织中只是“临时党员”；有的具有多重身份，没有打算在社会组织中长期干下去，主要角色和工作重心不在社会组织。这种情况下，往往由于原来单位活动很方便，转接手续烦琐，一些党员不愿转组织关系，导致在原单位和社会组织的组织活动都不正常，实际上处于“两不管”状态。部分社会组织规模小、人数少，存在不稳定性，党员辞职导致建立党组织的条件不再具备，流动性大使少数党员不愿“亮身份”“树旗帜”。此外，联合党支部覆盖单位过多，有少数联合党支部覆盖的社会组织相互之间在行业、产业方面并不相近、相通，在地域方面也不相邻，使社会组织党建工作人员力不从心。

三、新时代社会组织扩大“两个覆盖”的路径选择

新时代社会组织扩大“两个覆盖”必须紧紧围绕党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，从多个方面做出努力，把社会组织党组织建设成为坚强战斗堡垒，使党员的先锋模范作用得到充分发挥。

(一)把政治建设摆在社会组织党建工作的首位

党的建设必须把政治建设摆在首位。保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。中国共产党的性质、地位和我国的实际情况决定了社会组织党组织要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。

(二)通过解决问题扩大“两个覆盖”

问题是时代的声音，只有从问题入手，才能化解一个个矛盾。中国共产党领导人民干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。新时代社会组织扩大“两个覆盖”要始终把解决实践中反映出来的突出问题作为重要的切入点和着力点，通过持续解决问题来改进工作。当前，要着力化解党组织活动开展难问题。一是围绕社会组织开展党组织活动。党组织活动应与社会组织执业活动、日常管理、文化建设等相互促进。推行社会组织党员管理层人员和党组织班子成员双向进入、交叉任职；邀请社会组织负责人参加党组织会议、听取党建工作汇报等，使他们增强对党组织的政治信任，真心支持党建工作。二是贴近职工群众需求开展党组织活动。社会组织党组织要深入了解、密切关注群众思想状况和实际需求，组织开展群众欢迎的活动。三是突出社会组织特点开展党组织活动。发挥社会组织及其从业人员的专业特长，积极开展专业化志愿服务；发挥社会组织人才、信息等资源丰富的优势，与社区和其他领域党组织实现资源共享、优势互补；发挥社会组织联系广泛的优势，组织党员在从业活动中宣传党的路线方针政策。

(三)强化社会组织党组织的服务功能

全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨，是中国共产党领导的伟大事业不断取得胜利的重要法宝。社会组织在我国还处于发展的初级阶段，更加需要党组织的培育和支持。新时代社会组织扩大“两个覆盖”需要树立强烈的服务意识，利用党所掌握的公共权力和资源服务于社会组织、服务于社会组织成员，使之被社会组织及其成员认同和接受。聚焦核心主业，各项工作围绕主责主业开展，让主责主业带动其他各项工作。以服务为抓手，深化服务内涵，使党建与社会组织发展深度融合，形成服务为先的凝聚态势,通过开展各种创造创新活动，激发社会组织成员的积极性、主动性和创造性，激发发展活力。贯彻社会化服务的宗旨，在既有的公共服务之外，通过党组织的纽带，调动有关组织的积极性，建立共同目标与愿景，从而可持续地提供社会服务。要创新服务方式，改变“服务就是管理”的落后观念，树立“管理就是服务”的服务理念，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，通过提供有效的公共服务，真正肩负起教育群众、引导群众、动员群众、组织群众的责任，在改善群众生产生活、维护群众合法权益等方面发挥主心骨作用，增强执政党的凝聚力和执政合法性。

(四)鼓励社会组织党建工作探索创新

社会组织党建工作作为党的建设的有机组成部分，是相对较新的领域，对社会组织扩大“两个覆盖”要鼓励探索创新。一是建立社会组织党建容错清单。以习近平总书记提出的“三个区分开来”为基本遵循，严格划分“缺乏经验”与“明知故犯”、“大胆创新”与“我行我素”、“无意过失”与“谋取私利”的界限，明确列出可以容错的具体情形，并对清单实行动态化管理。根据实际情况，社会组织党建容错清单应包括以下几种情况：符合中央决策部署、有利于改革创新和发展大局的事项；过失或不可抗力、难以预见等因素造成的失误或错误；工作没有达到预期甚至造成一定损失，及时采取补救措施防止损失扩大或者挽回损失的；法律法规没有明令禁止，且没有为自己、他人、单位谋取私利的。二是培育鼓励探索创新的政治文化。要尊重基层的首创精神。鼓励社会组织党组织根据自身面临的实际问题进行党建工作创新。要敢于为担当者担当。对社会组织党建工作中敢担当、敢负责的干部，要充分发挥激励作用，公平对待、公道评价、公正使用。要宽容对待探索创新中的失误。对那些探索过程中工作存在不足的干部，要帮助他们弥补不足，继续给他们干事创业的机会和平台，不能对犯错的干部搞“一刀切”。

(五)处理好党的领导与社会组织依法自治的关系

一是增强社会组织党员干部的法治意识。牢固确立“法”高于“权”的认识，形成制度思维、规则思维、权利思维、责任思维。树立正确的权力观，充分认识到权力是人民赋予的、只能用来为人民服务；明白权力的边界在哪里，权力行使的原则、程序是什么，不依法行使权力需要承担什么责任等。树立“法无禁止即可为”的理念，让市场在资源配置中起决定性作用，减少干预。二是用法治方式解决问题。社会组织党组织自觉在法律范围内行使职权，与群众切身利益相关的事项，都要按照法律规定的权限和程序进行，严格依法办事。在处理矛盾和纠纷时，注意采用民主方式和法律手段，引导教育群众选择以法律方式解决矛盾，以法律手段维护自身合法权益。针对一些社会组织负责人对党建工作不理解、不欢迎、不认同的问题，党组织要积极做好相关工作，不能直接硬性要求。三是构建充满活力的社会参与机制。培育和壮大公益类社会组织，鼓励和引导各类活动团队形成具有各自特色的自治载体和平台。在工作方式上，主要依靠非权力性影响力，通过服务社会、凝聚社会、保障社会来保证党的领导核心地位。充分发掘社会组织中的“群众领袖”和骨干，充分发挥他们的凝聚、动员和典型引领作用。因地制宜、因人而异开发多层次、多种类的自治活动，把一些文体活动委托给有资质的社会组织去做，创新多样化的动员方式。减少行政干预，防止社会组织行政化。