国土空间新形势下综合交通规划的问题与对策研究

费佳

当前，国土空间规划对于城市整体发展的引领作用受到各方关注，相应的规划体系及监管体制也逐渐形成，在此背景下，作为国土空间规划重要内容之一的综合交通规划，更应积极融合顺应国土空间新形势的发展。

2019年发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》，明确了“系统性、整体性”与“多规合一”作为今后国土规划的指导思想，开展了空间规划的顶层改革与重构性设计。《意见》的发布，标志着国土空间规划新方向与新要求，遏制了以往各类空间规划各自为政的现象，推动了国内空间规划发展的合理性，也促进了各类规划治理的系统性。《意见》阐明了国土空间规划在各类规划中的纲领性地位，国土空间规划是各类建设的基本依据，国土空间规划体系作为今后空间规划各项活动的指导。综合交通规划是国土空间规划体系中的关键内容，与国土空间的建设与保护密切相关，因此更应当满足国土空间规划的要求，以国土空间规划体系为基础，确定自身目标与定位，建立与国土空间规划新形势相适应的框架体系、规划方法，从而更好地发挥综合交通对社会经济的促进作用。同时，应进一步强化国土空间规划对于综合交通规划的基础性引导作用，形成交通规划与各类规划间的整体有效衔接，提升城市规划的合理性及有序性。

一、国土空间规划对综合交通规划的要求

交通是城市空间治理的关键内容和工具，交通规划应当与国土空间规划密切融合，需要从总体性、高层次的角度，充分剖析国土空间规划与综合交通规划的关系，明确具体要求。

1.明确综合交通规划的地位和作用

《意见》中明确规定，各类专项规划以法定的国土空间规划为基础，为实现各规划间多专业、多系统的有效衔接，专项规划应在满足空间规划的基础上建立起相互间的传导和配合机制。作为国土空间规划的重要支撑成分，综合交通规划对于其他各类专项规划也具有一定的先导性，同时城市空间发展的方向、综合国土自然资源的开发与保护也受到交通规划的重要影响。为了确保国土空间布局与综合交通规划的系统性统一，保障城市发展与交通规划的多层次协调，应注重对综合交通规划的内容与体系的深化，通过详细规划、有效衔接交通规划与其他专项规划的关系，实现国土建设的高品质及高效率。

2.建立可持续性的规划理念

《意见》中明确指出，国土空间规划具备规划蓝图及发展指南的作用，应树立起可持续性的规划理念，引领各类专项规划将可持续性列为规划的基本原则。这就要求传统的综合交通规划理念向可持续性规划转变，通过建立高质量、可持续性的综合交通规划为自然资源的有效利用提供保证。应当以国土空间、自然资源的保护为发展前提，合理建设与布局交通网络与设施，通过发挥国土空间规划对专项规划在资源保护方面的基本引导作用，构建相适应的综合交通体系，促进国土空间治理现代化、城市建设高品质化与生态化，发挥国土空间规划在保护与发展中的基础性作用。

3.实现与国土空间规划体系的对接

毋庸置疑综合交通规划是各类规划的重要先导性规划，作为国土空间规划的关键组成部分，更应注重于顺接国土空间规划。以国土空间总体规划为基本纲领，以不违背总体规划要求为专项规划编制的原则，开展详细规划。同时，还应认识到国土空间规划本身也深受综合交通规划与实施的反作用，因此为了保证国土空间规划的科学性与合理性，正确发挥国土空间规划对各专项规划的引导作用，在前期进行国土空间规划时，也应结合各专项规划的远期编制需求，形成多层次、系统性、全局性的国土空间规划方案。建立的综合交通规划体系应配合、协同、适应国土空间规划体系，以国土空间总体规划为专项规划的根本，在国土空间规划的框架下细化落实综合交通运输体系，形成从整体把控到细节规划上的有效制约与配合。

二、国土空间新形势下综合交通规划的问题

1.顶层规划设计的缺乏

整体来看，当前国内综合交通的建设体量仍然不足，在社会经济与空间规划体系的构建过程中，对于综合交通的考虑仍显不足，这也导致综合交通规划在国土总体规划中地位较轻、所占的内容比例较小，甚至仅仅是城乡或国土规划的附属规划，综合交通规划对于社会经济的重组和空间布局引领等作用难以发挥。同时，现行的综合交通规划由于缺少国家层面的有效措施保障与机制协调，难以整合与协调中央和地方间、区域内城市间、城市内外交通间的资源，导致交通开发、建设、运营间的不协调，影响了区域经济的整体性发展，制约了区域协调与城市群建设的推进，这也是当前综合交通规划面临的巨大困境。单就国家顶层设计来看，对综合交通规划的编制程序与主体并没有明确的规定与指导，导致全局性的协调机制缺乏，综合交通规划对于各专业规划指导地位、对国土空间规划的反促进作用难以体现。

2.规划的动态调整机制缺乏

综合交通规划对于交通建设、运营、服务的各环节都有重要影响，同时也受到实际建设与运营状况的作用，由于未能建立规划的长期跟踪机制与动态反馈机制，可能导致一成不变的交通规划难以满足人民群众需求变化及社会经济发展的具体要求。同时，由于国内交通基础设施监管的部门职能分离，导致交通规划部门不能充分考虑交通建设及运营的远期要求，规划的不合理现象明显。

3.忽视了设施建设与服务供给的平衡

当前国内的综合交通规划仍较为初级，大部分综合交通规划仍是各类基础的简单整合与叠加，虽然初步形成了各类交通并存的网络结构，但是对于节点的安排、运营的衔接则考虑不足。此外，在综合交通规划中不能充分贯彻以人为本的理念，在实际工作中则表现为过度关注通行量、交通疏散等表面指标，忽略了交通使用者的服务体验，割裂了群众需求、交通建设、空间规划间的系统性关系。

4.规划偏经验式与粗放式

当前国内大部分综合交通规划侧重于设施规模测算与设施装备安装，仍沿用传统的交通规划理念编制综合交通规划，不能将公众具体需求与新兴技术应用到交通总体规划的考虑范畴内。这也导致交通规划人员过度依赖于过往经验以及传统调研、规划方法，不能充分结合先进的信息化与大数据分析手段，使得综合交通规划表现出经验式、粗放式，难以满足治理能力现代化和交通管理精细化的发展需要。

三、新形势下综合交通规划的对策

1.顶层强化综合交通规划定位

综合交通规划应紧跟当前国土空间规划改革的步伐，在顶层设计中突出综合交通规划在各项规划中的先导地位，有效协调国土空间规划、国民经济规划、各类专项规划与综合交通规划的协调，从部门结构、协调机制、资源保障等方面确保规划间的配合。同时应妥善处理地方与中央、区域城市间、省市内外的规划关系，明确综合交通规划编制与管理的主体部门，从国家顶层的角度为综合交通规划的管理主体和机制建立提供政策保障。为了与当前新型城镇化发展与城市群建设相协调，对于跨区域的交通规划应成立专门的协调组织，通过沟通与协调机制，保证各区域间综合交通规划的有效衔接。

2.建立服务反馈的动态调整机制

对于当前规划缺乏动态调整机制的问题，应从立法层面，为综合交通规划的调整触发条件和程序等提供权威性的指导原则和依据。同时通过立法，明确综合交通规划所包含的具体内容、程序、标准、调整机制等。在综合交通规划的编制与实施过程中，更应注重建设管理服务与综合交通规划的匹配性分析与调整，保障规划的前瞻性，促进规划与服务衔接。

3.明确以人为本的规划理念

综合交通规划应以提升整体运输效率、满足公众出行需求为根本性目标，充分体现立体规划、综合规划对于交通全局性、多层次的发展思路。尤其是在当前货物多式联运需求、旅客联程运输需求增大的情形下，更应以人民群众的交通服务需求为出发点，明确各交通方式的通道与枢纽连接，采取有效的措施实现不同交通间的高效转换，而前提则应进一步强化综合交通运输规划的先导性地位。

4.优化规划方法

顺应国土空间规划的新发展，综合交通规划也应从服务网络和空间网络两大方面出发，将新技术、跨学科管理、社会治理等因素融合到综合交通规划的考量中，促进交通运输发展的转型与创新。在现代化、智能化信息技术发展的背景下，个性化的交通需求必将催生交通发展的新模式、交通服务的新业态，因此在综合交通规划的编制过程中，需结合先进的新技术，充分发掘新形势下的交通供需关系，实现综合交通体系的适用性发展。

四、结语

当前国内综合交通运输正在迈向新的发展阶段，应详细梳理国土空间规划与综合交通规划的地位，同时借助现代化技术充分发掘交通发展的新需求、新业态，促进国土空间布局与综合交通发展的协调有序，推动我国综合交通事业的跨越式发展。