《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》主要修订内容解读

柳世辉

（轨道交通工程信息化国家重点实验室（中铁一院），陕西西安 710043）

1 概述

《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》（简称《编制办法》）是规范铁路基本建设项目各阶段设计文件组成与内容、统一设计文件编制深度的基础性标准，是我国铁路大规模建设的重要标准支撑。

原《编制办法》［1]自2007年10月颁布实施以来，正是我国铁路快速发展的十年，铁路建设投资逐年增加，路网规模不断扩大，高速铁路从无到有。随着高速铁路大规模建设，碰到了很多新情况新问题，也积累了很多的工程建设和运营经验，特别是高速铁路建设工程实践经验和设计文件编制经验，需要全面总结纳入编制办法。同时，有关铁路工程建设的法律法规与技术政策不断完善，需要更新和增加新内容以适应新时代铁路工程建设对设计文件编制的新要求，因此亟待对原《编制办法》进行全面修订。

2 修订原则

（1）贯彻国家“创新、协同、绿色、开放、共享”的发展理念，落实现代综合交通运输发展、保护自然生态和环境、节约土地和能源等要求，强化质量安全，满足新时代铁路建设运营需要。将适合我国铁路工程建设发展的有关法律法规、规范标准及技术政策变化内容纳入到新《编制办法》［2]。

（2）全面总结我国铁路，特别是近年来高速铁路、城际铁路、重载铁路设计文件编制方面的经验，调整篇章架构，增加、删减和修订相关篇章，提高标准的先进性、科学性和完整性。

（3）梳理和分析原《编制办法》在指导铁路勘察设计技术文件编制方面存在的问题，补充完善各篇章文件组成内容。

（4）借鉴国内外设计文件编制［3]通行做法，突出预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图各阶段工作特点和文件组成差异性。

（5）处理好创新与传承、需求与实际情况、综合与专业、前置条件与专项工作等的关系，注重相关技术标准协调，体现标准的系统性和协调性。

3 主要修订内容解读

（1）为预防和化解社会矛盾，规范铁路项目社会稳定风险评估，根据国家发改委文件［4]要求，可研总说明书增加了社会稳定风险分析内容。

铁路建设项目建设规模大、投资高，线长点多，涉及面广，一般均属重大固定资产投资项目，公众关注度大，社会敏感性高。为预防和化解社会矛盾，有效规避项目建设中征地拆迁、道路改移、通道设置等工程带来的社会稳定风险，根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》应单独编制社会稳定风险分析报告，鉴于社会稳定风险分析与可行性研究的关联及支撑关系，统一和指导社会稳定风险分析文件的编制，可行性研究总说明书中应纳入社会稳定风险分析的结论性内容，便于从可行性研究文件中可直接了解项目对社会影响的评价，也能从社会视野层面充分论述项目的可行性。

（2）为促进铁路可持续发展，落实国家支持铁路建设实施土地综合开发的意见［5-6]，预可、可研增加了土地综合开发研究结论，并进行2种情况的财务分析。

为适应新常态下我国铁路可持续发展的需要，支持铁路建设投融资改革，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号）按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。为充分体现这一支持铁路发展的特殊政策，铁路建设项目前期研究阶段同步单独编制土地综合开发研究专题报告。预可、可研总说明书中增加土地综合开发研究结论，有利于统筹考虑铁路站场、线路工程建设及土地综合开发的工作时序，同步审批与新建铁路项目直接关联的土地综合开发项目。

（3）更加注重铁路安全，增加了保障铁路运营安全的内容。

①为保障长大坡道运输安全和能力，可研、初设、施工图总说明书增加了区间闭塞分区划分及检算；可研、初设运输组织篇增加了区间闭塞分区分布说明及接触网电分相行车检算，对高速铁路通过20‰及以上长大坡道区段时运输能力进行检算，深化了运输组织设计文件相关内容。

总结近年来高速铁路通过20‰及以上长大坡道区段运营实践经验，区间闭塞分区划分、分相区设置是影响铁路建设项目工程投资、运输能力、运输质量和运输安全的重要因素，为此原中国铁路总公司发文要求“在高速铁路建设项目的预可行性研究、可行性研究和设计文件中增加区间闭塞分区划分与检算有关内容。”本次修订参照文件规定在相关篇章纳入了有关内容。

②为加强铁路运营安全，从设计源头防范运营安全风险，初设总说明书增加铁路线路安全保护，说明安全保护区内外可能危及铁路运输安全的既有建筑物、构筑物统计调查和采取的安全防护措施。

③为落实以人民为中心的发展理念，保障铁路隧道运营安全，将铁路隧道防灾疏散救援工程设计及运营通风设施单独成章，提高了防灾救援疏散工程设计的系统性和完整性，有利于工程建设和运维管理。

④初设、施工图阶段原安全施工改为施工安全风险防范，文件组成内容为风险识别与评估、风险防范；增加劳动安全卫生的措施意见节，突出职业病危害因素分析及防护等内容，落实了以人为本、安全发展的理念。

国家相关法律法规［7]明确规定：劳动安全卫生设施必须符合国家规定的标准；存在职业病危害的建设项目，建设单位应当委托具有相应资质的设计单位编制职业病防护设施设计专篇。通过对相关文件的学习理解，铁路工程建设不属于职业安全卫生关注的重点行业，但其建设施工过程中的某些节点或工点存在机械伤害、触电、车祸、坠落、塌陷、爆炸、火灾等危及人身安全的事故因素，原标准已涉及到相关内容，也不属于《职业病防治法》中关注的重点行业。但隧道施工、露天高温作业等属于对人身体健康造成危害或引起职业相关病症发生的工作环境，故不增设单独篇章，仅增加劳动安全卫生的措施意见节，补充职业病危害因素分析及防护等内容。

（4）为贯彻落实绿色发展新理念，突出了绿色通道建设内容，路基与土地利用篇中，可研增加绿色通道设计原则，初设和施工图增加绿色通道，说明绿化工程内容和要求。

（5）初设、施工图阶段增加站房及其他工程章，增加附录B中小型站房方案设计文件组成与内容，与目前建设程序相匹配，提高了站房工程文件编制质量。

站房工程设计涉及专业较多，各设计阶段组成内容与其他生产生活用房有一定区别，除小规模站房外，一般均需组织单独招标，单独进行设计实施方案审查，因此《编制办法》初设、施工图阶段增加“站房及其他工程”一章，符合目前建设程序的要求。

（6）初设、施工图阶段取消迁改与重点大型临时工程篇，初设迁改内容纳入相关专业，施工图单列迁改篇，重点大型临时工程纳入施工组织设计意见篇。调整后有利于概算偏差的控制，文件内容更加清晰简洁，便于迁改工程实施。

迁改工程的复杂性和外部不确定因素较多，初步设计将迁改内容分散到相关各篇章，有利于概算偏差的控制。迁改工程实施对社会稳定和工程建设有较大影响，为保障工程建设项目的顺利实施，充分发挥地方政府在组织实施、协调、监管方面的优势，有利于地方政府作为征地拆迁实施主体包干组织工程实施，施工图单列一篇，文件内容更加清晰简洁，便于迁改工程实施。

（7）初设增加了环境敏感区段线路方案的确定分析，可研、初设取消了环（水）保部门意见，施工图篇名改为环境工程，重点关注环境工程设计。增加了环评报告、水保方案及其审批意见的执行情况说明，解决了环评、水保方案及其批复与设计阶段不匹配的问题。

根据最新修订的《环境影响评价法》［8]环评、水保方案已不作为项目审批的前置性文件，参照原中国铁路总公司铁路建设项目环评水保报批相关规定，调整了各阶段环评、水保方案主要研究内容。

（8）预可、可研前期研究阶段简化了牵引供电、电力、通信、信号等站后各专业仅需要确定相关设计原则的篇章内容，强化了客货运量预测分析和落实，确定铁路主要技术标准，稳定建设方案的内容和深度要求，突出了本阶段研究工作的重点。

（9）初设阶段重点确定各项工程设计原则，落实设计方案和工程措施，按照近年来国家对工程建设项目提出的新要求补充完善相关内容，调整优化了篇章文件组成，突出了质量安全有关要求，细化了对投资影响较大的设计内容。

（10）施工图阶段重点细化设计方案和工程措施，为施工提供需要的图表和必要的设计说明，各专业细化了工点设计，突出了施工与运营维护相关内容。增加了地质篇，有利于掌握区域工程地质条件，应对施工地质风险，及时制定预防措施，指导工程实施。增加了消防设计篇，有利于消防工程建设实施，满足了消防审查要求［9]。

（11）第二部分铁路枢纽（单独立项或单独编制文件）参照第一部分进行了相应修订。

（12）第三部分铁路及公铁合建特大桥（单独立项或单独编制文件）预可按第一部分总说明书进行了架构调整，细化了工程实施对环境的影响等方面的内容。可研调整了总说明书，细化了主要设计原则和主要桥式方案比选等方面的内容；增加了社会稳定风险分析及施工安全风险防范；单列总估算篇，并增加与预可投资预估算总额对照分析，提高了可研投资估算编制精度。初设、施工图细化了桥式方案比较、耐久性设计、桥梁总体设计、桥梁结构设计等内容，增加测量与勘察篇，强化了基础工作。

（13）新增第四部分大型站房，包括概念方案设计、实施方案阶段、初步设计、施工图4个阶段，总结了近年来大型站房工程建设成功经验，体现了新时代铁路客站建设发展的新特点。

①概念方案设计主要内容包括站房、站区规划及建筑方案创意等，深度满足站房、站场设施及场站结合方案确定的需要。

②实施方案设计主要内容包括站区总平面及站场初步设计，建筑、结构设计初步方案等，深度满足站房、站场设施及场站结合方案审批或报批的需要。

③初设主要内容包括站区总平面及站场详细设计，建筑、结构设计，综合管线、室内装饰、电气照明等建筑专项设计，深度满足站房、站场设施及场站结合初步设计审批的需要。

④施工图主要内容包括：建筑、结构详细设计，综合管线、室内装饰、电气照明、暖通空调、消防等建筑专项详细设计；深度满足设备材料采购，站房、站场设施及非标准设备制作和施工的需要。

4 新《编制办法》的特点

修订过程中借鉴国内外设计文件编制通行做法，梳理和分析现行国家有关政策与原《编制办法》文件组成内容的差异性、项目建设前置性条件［10]与设计阶段关系等，进而拟定主要修订内容。

新《编制办法》新增了社会稳定风险分析、施工安全风险防范和职业病防护、绿色通道、消防设计等内容和大型站房篇章，调整优化了各篇章文件组成与内容，充分体现了现代综合交通运输特征，进一步强化质量安全、促进技术进步，更加注重保护自然生态环境、节约土地和能源，突出了新时代铁路工程建设发展的新特点。根据铁路工程建设对预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图文件编制要求，明确了各阶段文件组成与内容深度，突出了各阶段特点和差异性，提高了标准的针对性和实用性。

新《编制办法》包括新建（改建）铁路、铁路枢纽（单独立项或单独编制文件）、铁路及公铁合建特大桥（单独立项或单独编制文件）的预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图；大型站房（单独立项或单独编制文件）的概念方案设计、方案设计、初步设计、施工图设计。适用于新建（改建）的高速铁路、城际铁路、客货共线铁路、重载铁路、铁路枢纽、铁路及公铁合建特大桥、大型站房等大中型建设项目。新《编制办法》突出特点在于：一是贯彻了国家最新的铁路工程建设法律法规和技术政策，适应新时代铁路工程建设对设计文件编制的新要求。二是更加注重保护自然生态环境、节约土地和能源，体现绿色发展。三是更加注重铁路客站与沿线城市规划、交通规划的融合，体现了现代综合交通运输特征。四是强化了设计对铁路工程建设全过程的指导作用，更加注重铁路施工和运营安全，突出了社会稳定风险和施工安全风险防范、职业病危害因素分析和防护，以及运营安全及运营维护等，深度体现“以人为本”的核心设计理念。五是更加注重新技术、新工艺、新材料、新设备的应用，进一步促进了铁路技术进步。

5 新《编制办法》的经济效益

（1）前期研究强化了客货运量预测分析和落实，重点突出了确定铁路主要技术标准和稳定建设方案的内容和深度要求，后期设计强化了设计方案和工程措施，细化了工点设计和对投资影响较大的工程设计内容；从设计源头对建设规模、标准、投资和质量等工程建设关键环节进行有效管控，有利于提升项目建设的经济效益。

（2）更加注重安全设计。一是从设计源头防范运营安全风险，增加了铁路线路安全保护，说明安全保护区内外可能危及铁路运输安全的既有建筑物、构筑物统计调查和采取的安全防护措施；增加了消防设计工程文件编制内容。二是为保障高速铁路长大坡道运输安全和能力，增加了区间闭塞分区划分及检算内容，深化了高速铁路运输安全设计。三是注重新技术、新工艺、新材料、新设备的应用，全面提升运行控制系统智能化、信息化水平，有利于提升铁路项目全生命周期综合经济效益。