境外铁路合作项目管理实践与探索

宋剑， 孙玉兰

（中国铁路国际有限公司，北京100844）

0 引言

“一带一路”倡议提出6年来成绩斐然、硕果累累，已成为当今世界广泛参与的国际合作平台和普受欢迎的公共产品［1］。共商共建共享这一黄金法则得到国际社会广泛认同，沿线国家的发展战略得到很好对接。铁路是设施联通的重要组成部分，实现“一带一路”倡议中的设施联通，不仅给中国铁路“走出去”带来新的历史机遇，也给中国铁路建设管理者提出历史性问题和挑战。中国国家铁路集团有限公司作为铁路“走出去”企业层面的“牵头人”，深入推进中老铁路、雅万高铁、中泰铁路、匈塞铁路、巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目，面对建设管理中遇到的困难，勇于探索、大胆实践［2］。

1 境外铁路合作项目的特征和挑战

1.1 项目特征

境外铁路合作项目是在共建“一带一路”框架下，我国与项目国相互支持、共同推进、福及双方的铁路项目。境外铁路合作项目的主要特征为：项目所需的主要资金由中国金融机构提供政策性融资支持，项目建设过程一定比例的产品设备和服务源于中国，建设模式一般为EPC或BOT，主要承包商为中国企业或中外企业组成的联营体，招投标模式为议标或公开招标［3-4］。

1.2 挑战

在项目实施过程中，中国企业面临新的挑战，主要表现在政治、经济、社会、技术、环境、法律等6个方面［5-6］。

1.2.1 政治方面

在“一带一路”框架下，铁路合作项目通过政府双边或多边机制推动取得一定进展。但同时要看到政治风险是最具威胁性的，特别是政治生态混乱、政策变动风险、限制性政策、国家公共安全，以及针对中资企业的制裁和打压。例如，2014年墨西哥城—克雷塔罗高速铁路项目进行国际招标，先是宣布中国铁建股份有限公司牵头的国际联合体中标，可是短短几天内，墨西哥总统决定撤销招标结果，并择日重新招标。此前巴西、阿根廷都提出过高铁项目招标，但前后几次招标的投标情况都大同小异，要么只有1家企业或联合体投标，要么索性连1家投标的都没有，最终招标都中断了。东南亚国家政权更迭频率较快，一旦换届，都会对正在推进的合作项目产生重大影响。2018年5月，马来西亚新总理马哈蒂尔·穆罕默德上任后，要求对中国交通建设股份有限公司正在建设的马来西亚东海岸铁路项目进行重新审核，并叫停了项目。墨西哥高铁事件以及与日本在东南亚市场上的高铁项目争夺中都掺杂着一定的政治因素，委内瑞拉高铁项目烂尾则是由东道国经济危机造成的。所以说从竞标到施工，具有政治色彩的大型工程承包项目都易受到政治或经济风险事件的冲击。

1.2.2 经济方面

一是铁路建设物资匮乏。项目国工业基础薄弱，经济总体欠发达，铁路配套产业支持不足，建设物资主要依靠周边国家或从中国进口。用于塞尔维亚铁路的钢轨、道岔从波兰等国家采购。中老铁路的钢材以及铁路专用物资和防水材料依靠中国进口，水泥来自中国、老挝、越南、泰国。二是铁路基础设施和管理落后。老挝全国仅有万象至老泰边境的3.5 km的米轨铁路，基本没有铁路建设和管理相关经验，相关的法律法规和行业规定也相对缺少。匈塞铁路始建于19世纪末，目前铁路设备使用已经超过20年，极不适应运输需求。三是缺乏合格劳动力。由于项目国多年没有新建铁路，现代化铁路建设管理人才和相关经验缺少，铁路建设劳动力资源不足，尤其是技术劳动力严重不足。

1.2.3 社会方面

一是受项目国文化传统、价值观念、宗教习俗的影响，本地劳动力工作效率相对低下。印度尼西亚（简称印尼）是一个信仰多宗教的国家，当地人多数信仰伊斯兰教，华人多数信仰佛教、基督教和天主教。每年在斋月期间，信奉伊斯兰教的当地人白天不进食，晚上才吃饭，大多数公司及公共场所放假，白天基本不工作或工作效率很低；伊斯兰教规定一天5次礼拜，星期五必须到清真寺礼拜［7］。这些民俗会对正常施工产生影响。二是中国企业受地区或竞争企业的阻碍。中国企业进入欧盟地区开展铁路合作，给欧盟企业和产品供应商造成一定竞争压力，遭到欧盟企业的抗拒。三是部分民众对项目持消极态度。政府间合作项目重点关注了政府（或者说执政党），但对项目国的市场、对民众带来的好处有时并没有体现在明处，或短时间内没能明显体现，易遭当地反对党的阻击以及别有用心的社会层面的抵制。四是铁路物资失盗严重。2018年6月5日中老铁路一施工单位的仓库被盗。匈塞铁路塞尔维亚境内，铁路通信电力物资时常被当地吉普赛人盗窃。五是中方企业缺少管理当地分包商的经验。由于当地分包商缺乏现代铁路施工完整体系的技术和设备，受资源限制很难赶工期，容易影响下道工序施工时间。

1.2.4 技术方面

受历史因素影响，中国铁路技术标准的推广有区域性障碍。一方面，对于铁路基础设施落后，铁路技术发展晚的中东、南亚国家，虽然自身技术能力较弱，但却推崇欧美的工业技术和标准，但通过长期交流和体验，对方也接纳中国铁路技术标准。如中老铁路、雅万高铁、中泰铁路、巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目全部采用中国标准和设备。另一方面，对于铁路早期发达、影响力大而形成的“技术壁垒”的欧盟、东欧国家，中国铁路技术标准不易被接纳。一是这些国家长期执行欧洲标准，已经形成固定渠道来源的欧洲技术标准体系和庞大既得利益集团。匈塞铁路项目按照《欧盟铁路互联互通技术规范》要求，铁路设备产品需按照欧盟铁路标准建设进行认证。二是东欧国家采用1 520 mm宽轨距铁路技术体系，与我国1 435 mm标准轨距技术标准不同。三是设计在EPC承包商中发挥的“牵头”作用亟待提高。“E”是EPC项目的灵魂，是核心，是决定项目经济合理的支柱，是项目成败的关键［8］。例如，在沙特轻轨项目中，业主请英国的设计单位按欧洲标准设计，因此订购了大批欧洲的控制设备，其价格大大地超出了原合同的预算，导致承包商成本大增。目前中方设计企业独立进行或者与当地设计企业合作时，还存在对当地技术标准不熟悉、照搬国内设计规范、不能掌控当地企业的现象，缺乏对项目采购、施工全面全过程服务理念。

1.2.5 环境方面

一是公共安全日趋严峻，安全形势威胁项目实施。巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目开工2年多的时间，有2次爆恐袭击距离橙线项目施工现场仅1 km。二是项目国对外来劳务人员、物资设备进口有严格限制。中国劳务人员赴境外项目工作，需要办理工作签证和居留许可。一般项目国对入境的外国人都有资格和数量上要求，使得中国企业不能如愿地使用国内熟练、关键工种的劳务人员，物资设备进口清关和免税等政策很难得到制度性落实。三是项目征地及公共设施迁改进展缓慢。受土地私有制影响、项目国征地拆迁资金限制，以及报批手续繁杂，项目开始实施后往往因征地、公共设施拆迁缓慢等制约项目的正常开展。

1.2.6 法律方面

一是项目国对中国工程师执业准入有严格控制。执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开展或从事某一特定专业（工种）知识、技术和能力的必备标准。在项目的推动过程中，中国工程师对自己的设计图纸和管理文件没有签字权，只能聘请当地责任工程师承担这部分工作。国外技术人员在泰国申请注册工程师必须通过本国专业机构的认证和审核，通常情况下需要历时5～6个月的审核期，总之，在泰国从事工程师职业技能认证方面中方人员和其他外国工程人员采取统一的标准［3］。二是项目国有严格的劳工法。据中信保《国别投资经营便利化状况报告（2017）》显示，印尼对外籍劳工入境工作有严格的规定，对于印尼经济建设和国家发展需要的外籍专业人员，在保证优先录用本国专业人员的前提下，允许外籍专业人员依合法途径进入印尼，并获工作许可。受聘的外国技术人员，可以申请居留签证和工作准证。印尼雅万高铁项目中印尼劳工比例要求至少1∶4［9］。三是存在技术壁垒。欧盟通过产品认证进行市场保护。中国产品进入欧盟必须加贴“CE”安全认证标志，以表明产品符合欧盟《技术协调与标准化新方法》指令的基本要求，这是欧盟法律对产品提出的一种强制性要求。例如，波兰A2高速公路项目的失败，关键原因就是国内企业没有对当地的法律政策进行充分调研，只是按照自己国内的承包经验设计方案，最终在实际操作过程中陷入被动。

2 项目管理的实践与探索

第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的召开，进一步推动了境外项目的建设步伐，要实现高质量地发展目标，作为牵头方的中国企业，必须在管理上大胆实践与探索。

2.1 营造政治稳定的良好氛围，促进项目顺利进展

从近几年的实践来看，“一带一路”框架下，我国与项目国政府建立的协调推动机制，定期进行发展战略对接，解决了项目中存在的重大问题，有力推动了项目的进展。如每年召开的中国-中东欧“17+1合作”领导人峰会以及中匈塞基础设施合作联合工作组等营造了良好的政治氛围，有力推动了匈塞铁路项目进展。中老两国开展中老铁路“廉洁之路”建设，促进各方完善工作机制，加强政治风险管控，推动了项目质量安全管控和廉政建设。另外，中国驻项目国大使日常监督项目进展，及时帮助解决了项目建设中遇到的工作签证、工作许可等实际问题，为项目合作提供了稳定的政治氛围。

2.2 调查材料和劳动力资源状况，打好建设管理基础

项目国一般铁路基础设施落后，并且经济欠发达。一是中方承包商需要先对照设计图纸的技术条件和数量提出需求计划，然后委托专业的铁路物资公司在当地和周边国家进行调查，由物资公司签订供应合同，制定物资材料的供求计划。二是多方面调查了解当地施工企业资信、业绩和履约能力状况。土建工程往往分包给当地企业，当地企业的履约能力决定中方的进度和质量。工作划分上，关键工序、重要工作以中方企业为主施工，以保证工程质量和进度。当地分包商承包附属工程。四电工程以劳务分包为主，需要上岗前进行技术培训。

2.3 融入项目国社会文化习俗，促进双方友好合作

对于第1次“走出去”或者第1次进入项目国的中国企业，“入乡随俗”是基本的行为准则。融入当地文化、兼容本地技术、利用本土资源、遵守当地法规是推进境外铁路项目顺利进行的刚性要求。一是利用外籍雇员的语言和熟悉环境上的优势，充分了解当地文化习俗，了解政府行政办事程序及效率，合理安排工作，避免工期延误。例如，当地员工及政府工作人员休息时间不得加班；伊斯兰国家每年都有斋月，斋月期间白天基本不工作或工作效率很低。这些社会风险都要深入细致调查，作出相应应对措施，否则施工组织设计工期计划会受到影响。二是担负企业的社会责任。尽可能地雇用当地员工，带动当地中小企业和配套产业发展。中老铁路项目实施过程中，中国企业主动与当地社区沟通融合，为当地人民提供力所能及的帮助，向学校捐赠教学用品，向灾区捐赠生活用品，给当地村民修碎石路等。通过这些活动，项目得到了当地民众与社会势力的支持，取得很好效果。三是中外双方对铁路建设管理办法进行有机结合。项目建设之初，中方企业应就工程施工、监理、验收等方面进行细化，了解项目国建设管理机制、程序、方法等。特别是工程验工计量规则，各个国家都有自己法规要求，可以向业主介绍中国铁路建设管理的有关办法，但必须就向监理工程师提供的基础资料内容、格式要求、验收的具体方法和程序达成共识，做到及时验收，总结经验。

2.4 设计单位转变观念和设计习惯，真正起到技术牵头作用

一是努力提高中国标准体系兼容性，适应本地技术环境，支撑基础设施互联互通建设。中国铁路拥有庞大的技术体系，在推进过程中要充分考虑当地技术体系和人员的可接受性，采取“因材施教”。中老铁路、雅万高铁均采用中国铁路技术标准，而匈塞铁路采用欧洲标准。二是按照项目国的习惯来开展设计。国际工程中没有设计标准，只有设计习惯。要让项目业主/监理工程师理解中国工程师的设计成品，设计工作就必须转变观念，必须充分利用当地钢材、水泥等原材料，灵活使用中国设计规范。例如，国内设计使用标准图集，在标准图集中有的图可以在设计图纸中不重复，只注明使用的标准图集号。但是国际项目，任何设计内容都必须体现在设计图纸中，并且都要附带详细准确的设计计算说明书；国际承包工程中，一般允许设计公司指定采购产品目录，而国内是不允许的。三是在EPC项目做好“E”的牵头作用。设计单位严格检查项目建设过程中不同阶段（建筑许可、施工图）与商务合同时期业主需求的变化，不能出现价格不变合同内容增加的现象。另外项目的验收标准、验收条件的具体内容，设计单位应代表EPC承包商与业主及时确定。

2.5 积极维护项目建设外部环境，提供良好的建设条件

一是分析项目国公共安全状况，建立安全保障机制。例如，巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目，项目部遵守《中国铁路国际有限公司境外项目突发事件应急预案》《关于建立境外项目应对突发公共安全风险管理机制和措施的通知》等办法，明确责任部门安全风险防范职责，建立风险预警有关程序，细化安全风险防范办法，取得良好效果。二是对于项目国限制中方劳务人员入境数量、办理工作签证周期长的问题，通过中国使馆协调当地政府争取绿色通道，提高效率。三是中方员工不参加当地人举行的旅行、罢工、集会等政治、宗教活动，也不随意发表自己的言论或表明自己的态度。与当地或国内有资质专业安保公司合作，聘请专业人员常驻现场，保护铁路物资安全。四是积极主动协助业主推动征地拆迁、既有轨料拆除存放等工作。征地拆迁、轨料存放等工作虽然在合同中属于业主范围，但由于其进度缓慢，制约中方施工进度，这时候承包商若主动帮助业主，反而有利于承包商的工作推进。

2.6 诚信为本、遵守法规是实现项目目标的根本前提

国际项目首先要以诚信为本，严格遵守项目所在国的法律法规和合同条款，严格按照合同技术条款进行施工，绝不偷工减料、给项目埋下事故隐患［10］。一是要对项目进行尽职调查，一方面了解熟悉项目国或地区在基础设施方面的建设法规，特别是劳工法、公共采购法，聘请当地律师协助中方企业拟定雇佣劳务合同、按采购流程选择分包商和设备供应商；另一方面合理合法降低承包商税赋。了解当地税法、海关法、以及有关免税政策、会计核算方法等，聘请当地经验丰富财税师，从财务管理和合同管理等环节做好税收管理，规避税收风险。三是按照要求提早开展产品认证工作。产品认证是进入欧盟市场的关键因素。欧盟指令（EC）、欧盟互联互通技术规范（TSI）和欧盟合格评定方法构成欧盟统一大市场的三大支柱。目前中国铁路大部分产品已经取得TSI证书，确保匈塞铁路塞尔维亚段建设需要。

3 结束语

“一带一路”框架下，我国充分发挥资金和技术优势，与项目国开展铁路项目合作，在政府机制推动下，中国国家铁路集团有限公司充分发挥其资源和管理优势，秉持共商共建共享原则，与当地企业进一步融合，面对项目实施中的新问题、新挑战，创新工作思路，进行境外铁路项目管理实践和探索，提升中国铁路主要技术设备在世界铁路产业链和价值链中的地位，实现合作项目的高质量发展。