徐 岩
(淮阴工学院马克思主义学院,江苏淮安223003)
生态文明建设成为中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的重要组成部分,这不仅是破解我国长期累积形成的复合型生态环境问题的根本之举,更是从战略高度凸显了生态治理的紧迫性与重要性。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调要加快建立健全“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”[1],不断提升生态治理能力现代化成为生态文明制度体系建设的重要内容。所谓生态治理能力现代化,从根本上说就是“基于生态文明建设和推进国家治理现代化的现实需要,通过多元治理主体的结构性调整以发挥他们的整体性功能,对生态环境问题进行规范化、法治化、程序化和立体化的全方位治理过程中所运用到的实践能力,其最终目的是实现人与自然的和谐发展、经济效益与生态效益的高度契合以及切实地提高人民的生态幸福指数”[2]。处于新时代的江苏,在建设“强富美高”新江苏的进程中,江苏面临的最突出短板就是生态治理能力现代化水平不够高,严重影响了新江苏的建设成效。要把“强富美高”的美好蓝图变为现实,江苏就必须把推进生态治理能力现代化这一新的治理逻辑行动摆到至关重要的位置。
进入新时代后,江苏根据目前的自然环境现状,在具体的环境治理实践中稳步有序地探索生态治理能力现代化的新方法,已成功积累了一些独特的生态治理经验。
南通市为助力建设“强富美高”新江苏,专门设立了市打好污染防治攻坚战指挥部办公室,并全面构建打好生态治理攻坚战的作战指挥中枢和组织指挥体系。根据江苏省委、省政府的部署与要求,南通市结合本市生态实际现状确定“1+3+7”生态治理攻坚战体系,其中“1”是指出台一个《实施意见》,“3”是指打好蓝天、碧水、净土三大保卫战,“7”是指打好柴油货车污染治理、水源地保护、城镇黑臭水体治理、长江保护修复、农业农村污染治理、近岸海域污染防治、固体废物污染防治七个攻坚战[3]。
为增强生态环境高质量发展底色,以更好助力江苏经济社会的快速发展,省环保厅根据生态实际,不断创新做法,于2018年8月6日出台实施《全省环保系统服务高质量发展的若干措施》(简称“服务十条”)。“服务十条”主要围绕打好生态治理攻坚战,着力提升本省生态环境质量,由此制定全省排污权有偿使用和交易实施细则、大力提升区域污染防治能力、优化环境要素资源配置机制、建立环境应急管控差别化执行机制、完善促进企业提高治污水平的正向激励机制等十个针对性与可操作性比较强的具体措施。此举获得生态环境部的强力点赞,并在2018年11月印发《关于转发江苏省环境保护厅〈关于印发全省环保系统服务高质量发展若干措施的通知〉的函》,要求其他省市厅(局)在生态治理方面结合各自具体实际情况予以借鉴和参考[4]。
长期以来,江苏环境基础设施建设比较滞后,其最为突出的问题就是废弃物收集处置能力不足与运营监管不到位,这极大制约了人民群众对生态环境质量持续改善的强烈需求。为了使环境基础设施更好地支撑起打好生态治理攻坚战的艰巨任务,2019年3月,江苏省政府办公厅印发《江苏省环境基础设施三年建设方案(2018—2020年)》(简称“方案”)。“方案”坚持问题导向,以城乡污水处理、工业废水处理、垃圾处理、危险废物利用处置、污泥处理处置及园区监测监控能力建设为重点,加快补齐环境基础设施短板,促进环境基础设施增量、提质、增效,全面提升全省生态环境治理能力[5]。
环境监测监控作为生态环境保护工作的重要耳目,是提升生态治理能力现代化水平的主要手段之一。为了实现生态治理能力的系统化、科学化、现代化与精准化,2019年3月,江苏省政府办公厅印发了《江苏省生态环境监测监控系统三年建设规划(2018—2020)》。此项举措意在通过加强生态环境监测监控系统的建设,提升生态环境信息采集、分析、利用能力,推动信息资源整合应用,创新生态环境精准化监管模式,利用大数据增强综合执法的预见性和主动性,解决环境治理的信息不对称问题,为增强生态治理能力提供强力支撑[6]。
2019年3月15日,江苏省人民政府与生态环境部成功签署《生态环境部江苏省人民政府共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省合作框架协议》。根据该框架协议,“双方将以部省联动、合作共建方式开展共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省战略合作,具体包括完善生态环境监管体系和政策体系、健全生态环境法治体系、构建生态环境社会行动体系、推进生态环境管理制度改革和生态环境治理能力现代化建设等6个方面。”[7]就单个项目由部省共建而言,这在全国是首次。此次部省间的成功合作,江苏在全国率先成功推出推进生态治理能力现代化的“江苏范式”,也为其他省份提升生态治理能力现代化水平提供有益借鉴。
捷克前总统瓦茨拉夫·哈维尔曾说过:“人们对未来灾难的预测是那么的关注,那些描写明日危机的书是那么的畅销,但在日常生活中我们却极少重视这些威胁,这让我们感到不可思议……什么才能改变当今文明的方向?我深信转变人类的精神和良知是唯一的选择。发明新机器、创建新规定、设立新制度是不够的。我们必须培育起一种新的认识来审视我们存在于地球的真正的目的,只有实现这种根本性的转变,我们才能创建有利于地球的新行为模式和价值观。”[8]141-142显而易见,面对当前的生态危机,全人类是选择生存还是毁灭首先取决于人类采取什么样的理念去对待自然。理念是行动的先导,一定的生态理念引领、指导一定的生态实践。江苏为了解决当前的生态治理问题,以便提供更多优质生态产品来满足江苏人民对美好生活的需要,应在全省大力宣传绿色发展理念,这是引领、指导江苏生态治理实践的先进理念。虽然这一先进理念对江苏实践主体的生态治理行为具有持久的塑造作用,但它在当下绝大多数江苏实践主体的内心还没有真正地确立起来,部分政府干部、企事业单位人员、社会组织者以及普通民众,对于生态治理的认知仍处于低层次化水平,把它简单地等同于单纯的保护周边环境,而没有从问题的根源—理念上体认到单纯的环境保护理念已无法满足当前生态治理能力现代化的现实需求。从政府而言,政府作为生态治理的领导者,理应具有先进的生态治理理念,但由于受长期形成的行政文化传统的影响,部分政府仍采用行政命令理念进行生态治理,这必然影响政府生态治理能力的现代化进程。正如美国的阿历克斯·英格尔斯所言:“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运用这些现代制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[9]从企事业单位来看,“企事业单位人员并没有认识到生态环境治理和绿色发展要进行产业结构和绿色生产方式的调整,以达到整条产业链的绿色、清洁、生态化生产”[10]。从民众而言,没有认识到生态治理需要“公民在日常生活中重视个人生活方式和行为习惯的变革以践行绿色生态的生活方式”[10]。可见,各主体对生态治理理念理解的低层次化,必然导致各主体既不能自觉地做出符合生态治理实情的行动,也无法实现生态治理能力的现代化。
我国政府行政体制的上下隶属性,决定了地方政府的“向上向下”双重主体责任,向上要对上一级政府负责,要服从、执行上级政府的命令;向下要对下一级政府及其辖区内的民众负责,这当中就包括负责向广大民众提供优质的生态环境。因此,只有处理好各级政府间的上下级关系,才能够“将权力更好地分化到基层和地方,增强地方的自主性,更好地发挥地方政府的功能,提高地方政府的工作效率,……将基层政府和下级政府能够解决的问题都交由其进行治理”[11]136,唯有如此,才能确实有效地增强地方政府的治理主体责任感。进入新时代以来,江苏狠抓生态治理工作,在完善相关机构的治理职能、提高生态治理技术、健全生态治理相关制度等方面做了大量工作,但治理效果并不理想,环境污染事件时有发生。近十多年来,较大的环境污染事件有:2007年5月29日,无锡市城区的自来水水质因太湖蓝藻污染而无法正常饮用。2009年2月20日,盐城市因当地企业偷排化工废水,致使盐城市断水近67小时。2014年5月9日,靖江市饮用水源地取水口因排放危废行为导致全市68万人生产、生活受到影响[12]。相反,江苏在生态治理方面也有成功的典型范例。有着百年煤炭开采历史的煤城徐州贾汪,经过系统的生态治理,潘安湖已从采煤塌陷地摇身变为风景宜人的湿地公园,贾汪区也一举成为全国采煤塌陷治理的样板。这足以说明,一个地方生态治理成功与否的关键就在于地方政府能否真正承担起生态治理的主体责任。
所谓政府服务生态发展的能力,就是政府以实现“经济效益—生态效益—社会效益”的一体化为目标,通过积极推进区域协同生态治理的方式来履行其服务生态发展的职能,能够为全社会提供更多、更高品质的生态公共产品服务的能力。这种能力包括生态公共产品的供给力、生态政策的决策力、生态政策的落实力、多元主体共治的协同力。地方政府作为人民群众利益的代表者、维护者与落实者,必须发挥其服务生态发展的能力去创造更多高品质的生态产品以满足广大民众对美好生态的迫切需求。但是,有些地方政府生态公共产品服务能力严重不足,他们非但不能给人民群众提供更多的优质生态产品,反而进一步破坏原本就已经非常脆弱的生态公共产品。如2018年4月19日央视《财经半小时》以“连云港灌云县多家化工企业排污 海水像酱油”为题报道了江苏连云港灌云县生态环境惨遭毁灭性破坏的事件。该新闻特别报道了临港产业园区、灌河口的三个化工园区存在大量暗管排放污水问题以及一些化工固体废料未经任何处理就被直接埋入地下的令人触目惊心的破坏生态环境现象。报道最后一针见血地指出,这些地方政府之所以敢冒着破坏环境的巨大风险去引进高污染企业的根本原因就在于拉动经济增长[13]。这种只要经济增长而不要发展的“数字经济”现象,从根本上说明地方政府严重缺乏生态公共产品的供给力。有些地方政府进行政策决策时总是抱着经济政策优先生态政策、经济利益高于生态利益的观点,这就极易造成改善环境与发展经济的相互对立。政府的生态政策落实力是实现生态治理的有力保证,但目前政府部门中的一些生态治理机关因权责交叉重叠而形成“九龙治水”的局面,造成政策执法的碎片化或真空化,严重阻碍了生态政策的具体落实。此外,政府还缺少多元主体共治的协同力。目前,政府在行政文化传统惯性的影响下,在很大程度上仍青睐通过政府命令的强制方式进行生态治理,这样容易引发政府部门与涉污企业及个人间的纷争与对抗,难以形成政府、企业、个人的协同治理合力。
进入生态文明新时代,建设一个“人—天—地”相互和谐的人居环境,环保法的建设已必不可少,因为法治能对政府公权力起到强有力的规范作用。“在政府治理的过程中,要坚持法律至上的精神,做到执政过程中有法可依、有法必依、执法必严和违法必究。其中有法可依是最根本的前提,这需要加快完善行政立法,不断填补法律在行政中的空白,明确各级地方政府的职责和权限,不断地修改不合时宜的法律,完善新的法律。”[11]137而目前的现实状况是,受我国整体环保法律法规起步晚的影响,江苏在生态治理法律法规条例制定方面也存在着滞后性及不完善性等现实问题。首先,生态治理立法数量不足。江苏作为经济发达省份,在发展早期阶段,过于重视发展经济而忽视了相关生态治理法律法规的制定,立法数量明显不足,已无法满足当前复合型生态问题的现实治理需求。到目前为止,江苏制定过的生态治理法律法规仅有《江苏省环境保护条例》(1993年)、《江苏省农业生态环境保护条例》(1998年)、《江苏省湖泊保护条例》(2005年)、《江苏省大气污染防治条例》(2015年)。其次,生态治理立法范围不够全面。江苏因工业化与城镇化发展速度较快,生态环境产生的问题比较多、发生的领域也比较复杂,诸如大气污染、水体污染、土壤污染、固体废弃物及其带来的复合型污染等。立法部门在生态治理立法时通常缺少一种整体观,没有运用山水林田湖草一体化的系统治理思路,在一些体小量大相关生态治理领域还缺少相关法律法规的约束,诸如居民生活污水排放、居民生活垃圾分类等还没有相关法律法规明文规定如何处理。再次,缺少跨区域生态协同治理的相关法律制度。目前,江苏跨区域生态治理法律制度一片空白,仅有省际间的治理合作协议。如江苏、安徽、山东、河南、湖北五省为全面推进《淮河生态经济带发展规划》的实施,五省经过协商,在统筹山水林田湖草系统治理,重点建设沿淮生态屏障、推进生态保护修复、加强环境污染综合治理、共建跨区域环境保护机制等方面达成合作框架协议[14]。这种合作协议终究不是法律制度,它无法从法制层面解决跨区域生态治理问题,现实亟需政府在跨区域生态治理法律制度制定方面有所作为。
治理主体的生态治理理念现代化是生态治理能力现代化的中心枢纽,引领并指导治理能力现代化的发展。换言之,生态治理能力能否现代化,首先取决于能否有一个先进的生态治理理念做指导。由于“政府不仅在经济发展中占据着主导地位(通过强大公权力和强大的国有企业),在社会治理中也占据着支配地位。”[15]196-197政府想要为人民群众创造一个不一样的未来,“我们就应不拘小节,开始着眼于我们身处的整个体制……怎样才能做到整体转变呢?……说到最后,唯有人心的转变才能带来真正的改变。”[8]142所以,政府治理理念的现代化问题(即“人心的转变”问题),是至关重要的。而现代化治理思维的形成是实现提升治理能力现代化的最艰巨一环。江苏要实现生态治理能力现代化,首先就要实现生态治理理念的现代化并形成现代化的治理思维。为此,第一,要坚持以绿色发展为核心的生态治理理念。绿色发展是最本色的治理理念,江苏需从建设“美丽江苏”视角去制定符合江苏省情的生态治理规划,要把制定好的规划落到实处,就要求各治理主体必须在谙熟绿色发展理念内涵的基础上,深入践行绿色生态治理理念。从政府层面而言,政府作为生态治理的主导力量,要宣传好绿色发展生态治理理念,并将绿色发展生态治理理念融入到社会经济生活的各个方面,在全社会尽快形成环境友好型的产业格局与低碳的生产生活方式。从企业层面而言,在现代社会,企业既是最基本的经济主体,也是最基本的社会治理主体。“随着社会从国家分化出来和社会力量的增强,国家需要做的是承认社会力量涌现这一现实,尊重社会力量;不排斥社会力量在治理中的积极作用,允许社会力量参与治理。”[15]197企业作为一种重要的社会力量,是生态治理的主要力量,其治理作用理应得到国家的尊重与认可。企业要顺应生态文明发展大趋势,通过绿色技术革新促使生产模式和产品结构走向绿色化。从普通民众层面而言,普通民众作为生态治理的重要主体,要不断提高自身素质,积极践行绿色出行、低碳消费等绿色生活方式。第二,要坚持经济发展和环境保护双赢理念。要想实现经济发展与环境保护的双赢,就要在实践中彻底改变传统的粗放式发展方式,坚决摒弃“唯GDP经济决定论”的政绩观,采用发展低碳经济和循环经济的现代化治理思维方式,深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观。江苏“作为全国的经济大省,却是资源匮乏对外依赖程度高的资源小省。江苏省从2006年起选择15个城市、15个园区、100家企业开展循环经济试点工作,……同时运用发展循环经济和低碳经济专项资金重点支持试点单位示范作用较强的项目实施,推动资源在企业内部、企业之间以及产业之间循环高效利用。最终以占全国1.06%的国土面积创造了全国1/7的工业总产值、10.3%的 GDP”[16]。这充分说明,坚持经济发展与生态保护协调发展的双赢理念,也是实现生态治理能力现代化的不二选择。
地方政府能否真正承担起生态治理的主体责任是决定生态治理能力能否现代化的重要环节。地方政府是发展地方经济和生态治理的主导者,保持经济的稳步增长与环境的逐步改善即表明政府确实担负起了生态治理的主体责任。为更好地实现生态治理能力的现代化,地方政府必须坚持以绿色发展为核心的生态治理理念为指导,进一步增强生态治理主体的责任意识,尽快建成生态型政府。第一,要严格落实生态治理的领导责任制。对地方政府而言,如果不能完全弄清楚生态治理的现实意义,那么它既不能真正地承担起生态治理的主体责任,也不能从根本上激发政府官员进行生态治理的积极性、主动性、能动性以及创造性。因此,要想推进生态治理能力的现代化,必须要厘清并确定各部门彼此间的生态治理责任,克服因权责交叉所带来的相互推诿扯皮现象。第二,在跨部门、跨区域间可大胆试验联防联治的生态治理机制,以期整体提高地方各级政府生态治理能力现代化水平。“环境治理不搞单打一,坚持……区域流域联防联控联治,充分发挥……区域流域的共治效应,推动形成改善环境质量的整体效果。”[15]274近年来,江苏在认真贯彻落实长三角一体化的国家发展战略过程中,为解决跨省生态治理问题,苏州吴江与浙江毗邻村创造性的设立了联合河长和联席会制度。江苏还超前提出把信用制度引入生态治理领域,在国内率先建立跨区域环保信用联合奖惩模式。当前,联防联治经验已在江苏吴江、上海青浦、浙江嘉善等长三角地区落地生根,这三地已成功签署交界区域水环境联防联治联席工作机制协议,在护水治水上实现了一体化[17]。这是地方政府生态治理主体责任现代化的一种重要体现。
服务生态发展能力的现代化是地方政府生态治理能力提升的集中体现,因此,当前地方政府实现生态治理能力现代化的重点就是不断增强自身服务生态发展的能力。首先,要增强生态公共产品的供给力。地方政府作为生态公共产品的主要供给者,增强其生态公共产品供给力主要是增强绿色服务力。政府增强绿色服务力就是通过“向大自然生生不息的生态循环去学习,从新的生活方式与新的生产方式着手,透过创意的设计,不再有所谓的废弃物。所有的产出(output),都是另一个流程的输入(input)。因此资源不断循环,一个价值创造另一个价值,生生不息”[18],通过区域绿色发展战略的布局与实施、绿色GDP政绩制的建立与贯彻,以达到良好的生态治理效果;通过反复强化基层党委政府作为绿色服务的主体角色,激励多元主体由“经济人”升级为“生态人”,不断提升政府的绿色服务能力[19]。其次,提升生态政策的决策力。政府具有的主要决策力之一就是“针对各种问题和矛盾,完善、改革、创设和制定特定制度机制和政策方针并且加以解决的能力”[20]85。生态政策的决策力要立足于为人民群众创造一个最公平、最普惠的公共产品——美好的自然生态环境。在生态决策时,政府要善于运用大数据思维,从而“达到治理目标定位准确、治理政策和治理方式以及手段更加符合客观现实、治理进程和治理成效更加满足社会期待的目的,实现政府决策的精准化,有效提升政府决策效率”[21]。在目前江苏自然生态环境总体仍呈高污染、高风险的情况下,地方政府在贯彻绿色理念过程中,要把决策重点放在生态风险防范政策、绿色技术政策、绿色考核政策上。再次,加强生态政策的落实力。政府的落实力体现为执行治理决策的能力,它“涉及准确把握决策目标和意图,坚决实施决策的决心、信心和意志,明确执行治理的难点和重点,运作、调动和配置资源的能力,把决策转化为人民群众的自觉行动以及因时因地执行决策的权变能力”[20]85。“制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件。”[22]106当前,政策落实力是否到位,不仅直接反映治理能力现代化的真实水准,而且也直接影响生态治理的实际成效。因此,地方政府要增强政策落实主体对落实生态政策意义的理解力度,确保已经出台的各项生态政策得以顺利落实。最后,提高多元主体共治的协同力。生态治理是一个系统工程,绝不是仅仅单靠一个政府部门就可以解决的,而要靠全社会所有的多元主体广泛参与,才能有效推动和落实生态治理工作。生态“治理强调多元协同,从过去一个主体变为多个主体,从过去单向的从上到下管理变成各个方向协调的治理。”[23]“多元的治理主体和协同共治是国家治理的重要特点,这就要求政府在治理的过程中,增强沟通与协商,增强公民对国家治理过程的参与。”[11]137多元主体生态治理过程,其实就是多元主体共治的协作过程,在这一过程中,各社会治理主体要以全社会共建共治共享为价值导向,通过多种途径全方位构建起“政府(责任主体)—企业(主力军)—社会组织及公众(重要主体)”一体化的多元生态治理体系,以实现多元主体协同共治的目的。
法律是治国之重器,良法是善治之前提。生态治理能力的现代化必须要有一套完善的生态法治体系作为保障。我国虽然已经建立了国家和地方环境保护的标准体系,但是,“在社会转型时期,受到各种复杂因素的影响,相关制度的虚置和扭曲执行还比较普遍。这些纸面上的法,很难落地成为行动中的法。很多组织和个人的环境破坏行为得不到有效制止和惩处,有法不依、执法不严问题还比较突出。”[15]275故而在生态法治方面,“要完善立法规划,突出立法重点,……提高法律的针对性、及时性、系统性。”[22]144为避免“公地悲剧”的重演,必须加强生态治理的法治化建设力度,尽快建立一套完整的环保法律制度,对“政府—企业—社会组织—公众”等治理主体一律用法治方式进行规范化管理,建立一个由生态立法、生态执法、生态司法、生态守法全领域、零漏洞的生态法治体系,全面提升生态治理能力现代化的法治水平。当前,江苏生态治理整体效果不佳的主要原因之一,就是各个治理主体没有在现有的环保法律法规框架内明晰各自的职责所在、权责关系以及归根到底为谁服务的问题。要实现江苏法治生态治理能力的现代化,“就必须以法律的形式明确划定治理主体的权责,将法治思维方式作为生态治理的依据,培育……社会治理主体的生态治理法治化意识,自觉以法治思维践行生态治理活动,使法律意识、法律知识、法治思维、法治精神内化为生态治理的精神动力,外显为生态依法治理能力,形成法无授权不可为,法的界限不可逾越的生态治理法治化共识。”[19]