全面依法治国的原则、标准和着力点

2020-01-18 06:48沈友耀
黄山学院学报 2020年2期
关键词:普法依法治国法治

沈友耀,陈 莉

(安徽警官职业学院 警察系,安徽 合肥230031;安徽警官职业学院 公共管理系,安徽 合肥230031)

纵观世界文明发展史,法治是治国理政的基本方式。自新中国成立以来特别是改革开放以来,党和国家高度重视法治建设。党的十一届三中全会在开启我国改革开放伟大进程的同时,就把“发展社会主义民主,健全社会主义法制”作为党和国家的中心任务摆上重要议事日程。党的十五大把“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略,我国开启了由“法制建设”向“法治建设”的伟大转变,党的十六大、十七大都对依法治国作出了重要部署。进入新时代,在总结我国以往国家治理经验、借鉴吸收世界各国国家治理经验的基础上,党的十八大、十九大又对“全面推进依法治国”作出新的战略部署。[1]党的十九届四中全会更是从国家制度层面、国家治理体系和治理能力现代化的高度,赋予全面依法治国新的时代内涵,对以“中国之制”推进“中国之治”作出全面安排。这些战略部署,不仅推动我国全面依法治国不断取得新成就,更推动我国创造了经济持续健康发展、社会持续安全稳定“两大奇迹”。

立足中国法治的伟大实践,从原则、标准、着力点三个维度对全面依法治国的科学内涵作进一步阐述,对“中国之治”的制度密码作出进一步诠释。

一、全面依法治国的原则

(一)坚持党的全面领导

历史证明,党的领导是全面依法治国的核心和灵魂,党的领导从制度、人才、物质三个方面为全面依法治国提供坚实保证。2018 年十三届全国人大第一次会议把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款,从根本大法层面上为坚持党对全面依法治国的领导提供了法治遵循,这也为党的领导全面入法提供了宪法依据。纵观世界各国政治文明史,党法关系的本质是政治与法治的关系,政治离不开法治,法治也离不开政治,世界上既没有无政治的法治,也没有无法治的政治,离开政治的法治终将是虚无缥缈的。从我国社会主义政治文明和社会主义法治文明的建设实践来看,党的领导和全面依法治国是一个有机统一的整体,党既领导人民制定法律,又领导人民积极推进各领域严格依法办事,同时又把自身置于宪法法律范围内模范遵守宪法法律。历史和现实再次证明:社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。[2]

(二)坚持人民当家作主

人民当家作主是坚持以人民为中心发展思想的本质要求,我国社会主义国家的国体、人民民主专政的政体,决定了国家的一切权利属于人民、人民在国家治理体系和治理能力现代化中居于主体地位。党领导人民进行革命、建设、改革的奋斗历史证明,选举民主和协商民主是我国社会主义民主的主要有效实现形式,基层自治民主是我国社会主义民主的重要内容,这就决定了我国根本政治制度、基本政治制度以及我国政党制度的基本形式和内容,决定了“党建+三治融合(自治、法治、德治三者的有机统一)”是实现构建基层社会共建共治共享治理格局的理想模式。社会活力既来自顶层的制度设计,也来自基层社会个体的活力释放。十九届四中全会为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了基本成熟、基本定型的制度体系,40 多年的改革开放历程为释放基层活力、有序发挥基层活力提供了丰富经验。成熟的制度体系与有序发挥基层活力是一个有机统一的整体,这既是我们党始终把谋求全国各族人民的幸福生活、保障全国各族人民当家作主、促进人的全面发展作为我们党的初心和使命、作为我们党一切工作的出发点和落脚点的生动体现,也有效地保障了人民的发展权益,走出了一条中国特色的法治发展道路。[3]

(三)坚持全面依法治理

纵观世界各国文明发展史,治国理政的方式种类繁多,但从本质上来看,主要分为人治和法治两大类型,其中法治又是为实践所证明的最有效治理方式。一方面,法治是规则之治,它为众多社会主体提供了统一的规范标准,对社会群体的行为提供了明确的规范指引以及行为结果预判,不会因为标准不一而引起社会的混乱;另一方面,法治又是众人之治,它可以通过有效的运行机制来达到众人之治的最优化程度。从新中国成立以来特别是改革开放以来的治国理政经验来看,首先,我们所坚持的全面依法治国,强调的是党的领导、人民当家作主、依法治理三者的有机统一,是世界上独有的,是具有中国特色的社会主义法治,也是最适合中国国情的治理方式;其次,全面依法治国的重点是“治吏”,通过“治吏”实现对公共权力的有效管控,既要有效保证作为“关键少数”的领导干部正确行使职权,始终把为人民谋福祉作为工作中心,又要防止“关键少数”滥用权力,推动他们严守“法定职责必须为、法无授权不可为”原则,着力把公权力关进制度的笼子,有效防止公权力的越位、缺位和错位;再次,在治理方法上,全面依法治国强调的是运用法治思维和法治方式来谋划发展、破解难题。

总之,党的领导、人民当家作主、依法治理三者是个有机统一的整体,不可或缺,必须从三者相互依存、相互作用、相互支撑、相互补充的角度来准确把握全面依法治国原则的基本内涵。

二、全面依法治国的标准

(一)科学立法

良法是善治之源,科学立法是全面依法治国的重要前提。法律来源于实践,立良法就是将治国理政的科学规律上升为法律的实践活动,只有依据上升为法律的科学规律来治理社会,才能推动社会良性发展。从国家层面上看,十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,从制度层面进行了顶层设计。法治体系是国家治理体系的重要组成部分,十九届四中全会的决定为我们推进科学立法、健全社会主义法治体系提供了根本遵循。推进科学立法,首先要加强党对立法工作的领导,通过制定立法规划、明确立法重点、加强立法指引等把党对立法工作的领导落到实处。通过法定程序把党的路线、方针、政策、主张上升为国家法律,使之成为全社会一体遵循的行为准则。其次要注重立法工作的科学性,着力推动立法工作符合我国国情、符合社会实际、符合科学规律。尤其是在当前地级市普遍享有立法权的情况下,更要注重发挥地方立法的积极性、主动性和创造性,防止省及地级市两级立法部门为了立法而立法,防止在法律内容上把地方立法变成国家法律的翻版,要注重以问题为导向、以工作为指引,着力提高地方立法的科学性和适用性。

(二)严格执法

法律的生命力在于实施,法律实施的关键在于严格执法,严格执法是全面依法治国的关键抓手。坚持严格执法,首先要加快建设法治政府,推动各级政府在党的领导下、在法治轨道上履职尽责,推动各级领导干部树立法治信仰,培养法治思维,提升法治能力。就当前情况来看,法定职权不作为、超越权限乱作为依然是法治政府建设面临的两大顽疾,其带来的“破窗”效应不容小觑,这也是我们党和国家一再强调法治国家、法治政府、法治社会一体建设的原因所在。其次,要全面加强行政规范性文件的制定和监督管理工作。行政规范性文件是各级政府依法履职的重要方式和手段,针对一些地方和部门乱发文件、发“奇葩”文件的现象,必须严格按照国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》精神,加强对行政规范性文件的全流程监督管理,从源头上保障广大人民群众的切身利益,提升各级政府的社会公信力和依法执行力,再次,要着力培养一支忠于法律的执法队伍,营造一个忠于法律的执法环境,切实排除各级党政部门对执法活动的非法干预,切实做到严格规范公正文明执法。

(三)公正司法

司法是社会公正的最后一道防线,公正司法既是理想目标,更是现实要求。公正司法是全面依法治国得以实现的重要途径和检验标准。要做到让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,首先要做到党的领导与主审法官负责制相统一。全面推进主审法官负责制,是我国司法体制改革的一个重要成果,其在一定程度上调动了法官审判工作的积极性和主动性,但从另外一个角度看,有的主审法官把其对审判工作负责制绝对化,把审判工作看成自己的“自留地”,变相排斥法院党组对审判工作的领导和监督。裁判一个案件,不仅需要法官具备良好的法律素养,更需要法官具备对社会现象的良好感知能力,由于不同的法官在社会阅历和法律素养方面的差异,对同一类案件往往出现不同的裁判结果。这也更加凸显了法院党组领导和审判委员会集体领导的重要性。其次,要做到实行法官员额制与确保案件审判质量相统一。自实行法官员额制以来,一线办案法官约占原法院工作人员的35%,一线办案法官人数骤减,一个法官一年要承办两三百个案件成为基层法院常态,为完成审判工作任务,有的法官一个下午就要开三四个庭。面对如此繁重的审判任务,审判法官要做到让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,确实勉为其难。

(四)全民守法

“国无常强、无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱”。推进全面依法治国,必须推进全民守法。要推进全民守法,首先要推进领导干部依法履职、模范守法,杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法等现象的发生。在我国现行体制下,领导干部的法治意识、法治素养对一个部门一个地方的法治建设水平往往起到举足轻重的关键作用,对全社会增强尊法学法守法用法观念、形成良好法治氛围的影响不容小觑。其次,要把培养全民族法治信仰作为提高全民族法治素养的核心工作。只有把法治基因融入民族血脉,培育具有法治意识的现代公民,造就具有法治素养的中华民族,法治中国才能具有广泛而深厚的群众基础。

三、全面依法治国的着力点

(一)加强社会主义法治文化建设

习近平总书记多次指出“文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信”。法治文化是一个国家、一个民族先进文化的重要组成部分,坚定文化自信离不开法治文化的自信。回顾五千多年中华文化发展史,法治文化是中华优秀传统文化不可忽略的有机组成部分,无论是在专制时代的奴隶社会和封建社会,还是在民主时代的社会主义社会,法治文化一直以其特有的方式影响着中华民族的思想和行为、传统和习惯。进入新时代,推进全面落实依法治国基本方略必然要从法律制度层面深入到法治精神内核,从法律体系构建升华到法治文化培育。可以毫不夸张地说,社会主义法治文化的培育对推进国家治理体系和治理能力现代化具有基础性和根本性的作用,是新时代全面贯彻落实依法治国基本方略的重中之重。[4]随着经济社会转型,社会群体构成日益复杂,利益诉求愈加多元。“孙志刚事件”推动收容遣送制度废止,“呼格吉勒图案”推动司法体系更加重视个案正义;电信诈骗、食品安全、环境污染等问题呼唤着社会诚信体系建设;老人跌倒扶不扶、电梯抽烟劝不劝的探讨,折射着法治文化的缺失……,这就比以往更加迫切需要法治文化建设的顶层设计,以法治文化建设统领立法、司法、执法、法治宣传等工作,提升法治国家、法治政府、法治社会一体建设质效,寻求三大危机的破解之策:政府“公信力危机”、社会“诚信危机”、公众“安全感危机”,从而统筹兼顾各方利益,避免法治文化建设“上头热”“下头冷”,寻找法治文化建设的“最大公约数”。

(二)提升新时代全民普法实效

回顾我国普法历史,“七五”普法即将收官,“八五”普法规划即将提上议事日程。尽管我国已经取得丰硕普法成果,但与广大人民群众对普法工作的期盼相比,仍有较大差距。新时代的全民普法工作不能停留在敲锣打鼓、热热闹闹上,更需要润物无声、立心铸魂,需要法治文化的价值引领和法治精神的渐进熏陶,需要用法治文化的感召力来滋养中华民族的法治素养。提升新时代全民普法实效,首先要抓住“两头”带动中间,通过提升“两头”人员的法治素养,带动中间广大分众群体的法治素养。“两头”一是指作为“关键少数”的领导干部,一是指广大青少年。领导干部在全面依法治国中有着举足轻重的“头雁”效应,要通过普法推动领导干部树立法律信仰、培养法治信仰,做到在法治之下,而不是在法治之外,更不是在法治之上想问题、做决策、办事情。青少年是祖国的未来,青少年的法治素养,从小的方面来讲影响着一个家庭的法治意识,从长远方面来讲影响着一个社会的法治水平,因此,要通过实实在在的工作把法治文化、诚信文化、规则意识纳入大中小学乃至幼儿园的课程体系,把法治元素纳入青少年成长规划,加强校园法治文化阵地建设,深入开展青少年喜闻乐见的法治文化活动,打造法治文化精品课程。其次,要在提升“谁执法谁普法”的实效上下功夫。实行“谁执法谁普法”是新时代全民普法的重要顶层设计和制度创新,推动新时代全民普法实现新发展,就必须牢牢抓住“谁执法谁普法”这个“牛鼻子”,以目标为引领,以问题为导向,着力破解普法与执法“两张皮”现象,推动普法与执法有机融合,提升普法实效;着力破解普法主管部门“一家独唱”现象,推动形成各行业各部门的普法“大合唱”,形成齐抓共管的大普法工作格局;着力破解视普法为“软任务”现象,推动“软任务”变成“硬指标”,通过建立健全法治宣传教育考核评估体系,切实把普法责任制的各项措施落到实处。

(三)创新网络社会治理模式

国无法不治,网无法不兴。随着互联网的大规模推进、社会生活网络化,网络空间已成为信息传播的重要渠道、生产生活的重要空间、国家治理的重要疆域。最新统计数据表明,我国手机网民规模已达8.47亿人,网民手机上网比例达99.1%,网民一般情况下平均每6分钟要看一次手机。依法规制网络交往、网络群体、网络文化,已经成为全面推进依法治国不可回避的重要话题。网络空间的独特话语体系、独特交互方式、独特文化氛围,对运用法治思维、法治方式推进网络空间法治化提出了严峻挑战。有序的网络空间来源于严明的规则之治。从世界范围看,美英俄等国均加大了对网络社会的管控力度,制定颁布了网络空间战略规划和政策法规。美国出台了近200 部法律法规,明确将网络社会定性为“与真实世界一样需要进行管控的”领域。就我国来讲,已制定了70余部与互联网有关的法律法规和规范性文件,习近平总书记也多次指出“互联网不是法外之地”,并就推进依法治网提出战略要求。纵观世界各国的通行惯例,法治化是推进网络空间规范化、制度化的有效方式。[5]因此,我们要在有效总结我国治网规律的基础上,积极借鉴世界各国先进治网经验,下好运用法治思维和法治方式推进网络空间法治化的先手棋。一是要通过强化科学立法,健全网络社会法治体系,为依法管网、办网、用网提供法律依据、规范指引,促进互联网健康有序发展;二是要通过深化网络行政执法体制机制改革,强化网络执法,加大对网络违法信息和违法行为的打击力度,确保网络社会法治体系落到实处;三是要在遵循网络传播规律的基础上,积极培育网络社会法治文化。通过强化网络社会遵法守法,推动网站依法办网、网民依法上网,推动依法治网和以德治网相结合,严厉打击网络空间背离社会主义核心价值观、片面追求点击量和转发量、打“擦边球”甚至触犯法律底线和道德底线等现象,引导网民形成理性文明的网络法治素养和网络法治观念。

(四)建立严密的法治监督体系

“徒法不足以自行”。推进全面依法治国,必须要通过严密的法治监督体系把依法治国的各项举措落到实处。当前,确保公权力的有序运行,是推进全面依法治国的关键,而公权力又离不开健全的法治监督体系。在实践中,有的地方和部门的党员领导干部法治意识不强,运用法治思维和法治能力破解问题、推动工作的能力不强,工作中突破法律和宪法底线的现象时有发生,没有自觉遵守党在宪法法律范围内活动的原则。对此,习近平总书记指出:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”目前,我国监察体制改革已经取得丰硕成果,纪检监察的威慑、巡视利剑的威力进一步增强了法治监督的合力和实效。对如何科学把握监督问责的度提出了新的更高要求,对如何在发挥法治监督体系积极作用的同时保持社会应有的发展活力提出了新的更高要求。[6]

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