新时代我国社会治理之人口老龄化问题面临的挑战及对策分析

张亚楠

(中共中央党校(国家行政学院) 研究生院，北京 100091)

从根本上讲，人口老龄化问题是经济和社会发展的必然结果。改革开放以来，伴随着经济建设成就而来的是社会结构发生了很大变化，这其中，中国人口年龄结构发生的深刻变化日益凸显。进入新时代，老龄化问题亦呈现出新的阶段特征。党的十九大报告提出本世纪中叶实现全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化再到社会主义现代化强国的战略部署，而这个周期恰恰是我国人口老龄化进程最快的时期。从社会治理的视角来看，新时代我国人口老龄化问题存在着与社会治理发展要求不相适应的地方，面临着巨大的挑战。如何应对挑战以解决人口老龄化带来的社会问题，是新时代社会治理无法回避的一个重要问题。

一、人口老龄化是新时代社会治理无法回避的一个重要问题

据统计，截至2018年底，我国60周岁及以上人口达2.49亿，占总人口的17.9%。从世界范围看，中国是唯一老年人口超过一亿的国家，如何化解人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局和人民福祉，是新时代社会治理不可回避的挑战和问题。

(一)当前老龄化问题与新时代社会治理的新要求不相适应

社会治理是指：立足公平正义，以维护和实现群众合法权益为核心，协调社会关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会和谐稳定。[1]社会治理目标归根到底是为了解决伴随着现代化进程而来的转型悖论，构建一个既和谐有序又充满活力的现代社会，缓解转型悖论引起的严峻社会问题。新时代的社会治理与此前相比，在这方面有哪些新要求？主要围绕社会主要矛盾的新论断来总结，重点解决发展不平衡的问题，而老龄化问题是不平衡的一个重要方面，这个问题不解决就会与新时代社会治理的新要求不相适应。总之，如何让中国庞大的老年群体激发其社会活力是社会治理新的目标要求。

(二)新时代人口老龄化问题已是社会治理不可回避的重要问题之一

可以预见，新时代人口老龄化问题会日趋严重，主要表现为：

一是人口多规模大。根据国家统计局2019年1月公布的数据显示，截至2018年底，我国65周岁及以上人口达1.66亿，占总人口的11.9%。[2]我国老年人口总数占世界老年总人口的近四分之一，人口多规模大的现状主要是跟我国人口基数大有着密不可分的关系。

二是未富先老和未备先老。发达国家进入老龄化社会时，人均国内生产总值一般在5000至10000美元之间。2018年中国人均GDP超过9000美元，虽然进入了边富边老的阶段，但是和发达国家人均40000美元左右仍有较大差距。目前，在中国未备先老情况突出。思想认识不到位，养老服务供给不足，政策支持力度不够以及体制机制不健全都是没有充分认识到老龄化带来的挑战而存在的问题。

三是不平衡现象突出。中国老龄化社会发展不平衡，主要体现在：区域不平衡，城乡不平衡和人口年龄结构不平衡。我国老龄化社会具有明显的区域特征，中部和东部地区的人口老龄化形势比较严峻，西部地区发展比较缓慢。人口老龄化的水平和生产力发展水平大体一致。老龄化社会还存在城乡倒置的特点。由于快速城镇化，农村大量的劳动人口流向城市，导致我国农村老龄化的程度始终高于城镇，农村老年人口约占老龄人口总数一半。新中国成立后，我国出现了三次生育高峰，分别为1949年至1958年，1962年至1976年，1986年到1990年期间。三次生育高峰期将会在21世纪对应三次老年人口的增长高峰期，这使得我国老龄化社会的发展出现时快时慢、时缓时急的特点。

综上所述，从社会治理的层面去解决人口老龄化的问题，不仅是时代之需，更是当前亟需解决的社会问题。

二、新时代人口老龄化给社会治理带来的挑战

新时代，既是中国发展的重要战略机遇，也是中国发展面临着许多矛盾的叠加期，社会治理的任务更加艰巨繁重。老龄化问题给社会治理带来的挑战，当前主要集中在以下几个层面上。

(一)认识层面

对于老龄化社会认知以及未来发展，很多人持负面态度，青年群体普遍存在恐老情绪。关于老龄化认知层面也大多停留在政府和学界层面，社会大众对于老龄化认知还是浅层次的，也没有及时有效的了解关于老龄化的现状和知识，知识存在断层。这种现象会导致老龄化社会的社会治理出现实践性的错误治理，达不到预期的效果。我国的养老观念和养老文化相对比较落后。受小农思想和传统文化影响，很多人重视家庭意识，对于机构养老比较排斥，缺乏对多元养老主体必要性的认识。

(二)制度层面

过去我国治理老龄化问题多集中在政策制定上，近几年才开始侧重政策执行，对于政策评估和政策终结几乎处于疏忽状态。改革开放以后尤其是21世纪我国进入老龄化社会后，关于老龄政策的制定呈现井喷状态，仅“十三五”期间就出台了300余项涉老政策。[3]关于政策制定也相对缺乏长远规划，政策制定相对随意，而随意性会导致政策出现重叠和无序状态。不同政策法规各自为政，群众难以对政策产生持久的科学的认知和信任。对于老年政策定位的不确定性以及政策制定的繁多会导致政策难以执行，执行时也会出现违背政策初衷的现象。

(三)群体层面

我国社会治理的主体包括四类：一是党委，起到总揽全局、协调各方的作用。二是政府，起到负责的作用。三是社会组织，发挥协同作用。四是公众，是社会治理的重要力量。老龄化社会的社会治理主要是强调以政府为主体，多元社会参与。政府在老龄化社会的社会治理中仍然不同程度地存在着职责定位模糊和资源配置失衡的问题。职责定位模糊会导致政府用传统的思想处理老龄化问题，市场和社会等其他力量难以参与到治理中，养老市场竞争不充分，缺乏创新和活力。政府在资源配置上相比于市场和社会具有明显优势，我国传统养老还是依靠政府和家庭。政府在社会治理中存在的问题也会影响到多元主体参与力量的不足，市场、社会组织和公众活力不够。

(四)法律层面

当前虽然出台了一系列的老龄法律法规，但关于老龄化社会的社会治理法治化系统化方面还存在很多不足。目前出台的部分政策法规各自为政，缺乏系统配套的衔接，很多养老保障的相关内容散布在不同的政策文件之中。关于老年人权益维护、养老多元主体参与、入住养老机构、老年人权益保障、养老服务合同、养老服务的评估监督以及养老服务侵权责任划分等方面还缺乏明确的划分和详细规定。而且有的法律法规多年未曾更新，原则性较强，老年人权益难以获得保障。地方落实中央制定的养老政策时，会进行不同的解读和细化，以致政策出现差异性和偏差，加之养老政策缺乏监督和评估，政策运行阻力较大。

面对上述深层次的挑战，亟需出台有效的化解政策和举措，因此，认真做好对策分析就变得十分重要。

三、新时代应对人口老龄化问题的治理对策分析

习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在于体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”[4]人口老龄化是新时代我国不可逆转的基本国情，深刻地影响着我国经济和社会的长远发展，进入了新时代我们更要对老龄化的社会治理提出更高层次的要求。人口老龄化的社会治理是根据协调经济与社会的和谐以及发展与秩序这两种基本社会需要，避免顾此失彼或者是两败俱伤的问题而作出的重大战略安排。要与时俱进的推进老龄化问题治理思路、治理模式以及治理主体的创新，着力抓好这三个关键因素，推动中国特色社会主义事业走向更大胜利。

(一)治理思路要转变

党的十八大以来，面对人口老龄化问题带来的挑战，以习近平同志为核心的党中央，审时度势，提出了一系列老龄化社会治理的新思路，为加强和创新人口老龄化的社会治理扎实了根基、注入了新的动力。因此，应对人口老龄化问题，首先要做到治理思路的转变。

所谓社会治理思路的转变，就是要以新的理论为指导，明确解决问题的方向。站在新时代的历史方位下，就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，从顶层设计上考虑，把应对人口老龄化的政策上升到国家战略，作出符合新时代发展的战略性选择。在“党委领导、政府负责、社会参与、全民行动”的老龄工作总方针下，理清政府、市场、社会、家庭和个人的职责和关系，明确老龄政策及工作的统筹安排。[5]新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要矛盾在人口老龄化方面主要体现为广大老年人日益増长的美好生活需要同老龄事业产业发展不平衡不充分之间的矛盾。[6]解决人口老龄化问题，要紧紧围绕着主要矛盾的变化推进社会治理。

具体而言，当前要以精准养老为抓手。精准养老是通过发挥物联网、大数据和云计算等现代技术优势，以精细化和可操作性为特征，包括精准化识别、精准化供给、精准化管理和精准化支持等内容的养老服务方式。[7]养老政策应当具有全覆盖性，但是在此基础上要区别对待，政策要有倾斜。我国人口老龄化在区域、城乡以及人口的年龄结构方面都存着较大差异，因此要具体问题具体分析，针对不同的老年群体根据其具体的需求提供不同的养老服务选择。通过精准养老可以满足老年人的多方养老需求以及通过个性化服务提高老年群体的生活质量。遵循整体政策基本要求的同时，根据区域差异实行具有地方特色、适应当地发展要求的养老政策，在养老政策的设计上考虑到城乡、中西部、性别等多种差异，精准关注老年群体需求的层次性。

(二)治理模式要创新

党的十九大报告指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，构建“共建共治共享”的社会治理模式。为此，要积极结合十九大的要求，围绕化解人口老龄化问题积极创新社会治理模式。

所谓创新社会治理模式，就是在国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，推进人口老龄化社会治理的制度化、规范化、程序化，加快形成科学有效的社会治理体制。

首先要创新和完善老龄政策的制度体系建设。不日新者必日退，人口老龄化的相关问题要想在日新月异的现代社会中跟上时代的脚步就要在老龄政策上不断创新。面对人口老龄化的挑战，最根本的就是制度的创新改革。只有制度上创新才能让全社会充分释放活力，助力人口老龄化问题的解决并冲抵对经济社会的负面影响。习近平总书记指出：“要着力完善老龄政策制度。要完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施。”[8]老龄制度是老龄政策系统化规范化体系化的集合，只有各项老龄政策发挥其作用，才能使得制度合力最大化。

其次要坚持规范化建设和依法治理。依法治理是习近平总书记提出的社会治理思想的突出特征。加强养老多元主体参与的制度建设，政府要出台相关配套的法律法规，明确政府、市场、家庭、企业与社会组织和家庭的养老责任。推进养老服务基本法律建设，完善养老服务纠纷解决机制，形成系统性老龄化社会的社会治理法律制度。老年人的合法权益只有通过法律才能切实保障。目前我国老龄政策多以通知、意见形式出现，专门应对相关重点领域的法律较少，因此要增强政策的法律性。老龄政策从中央制定再到地方具体落实难免会出现和政策不符合的现象，要落实有效的老龄政策，就要按照政策的有关规定执行，执行若出现纰漏，相关人员要承担一定的法律责任，用法律的手段保障让人口老龄化的社会治理有章可循、有法可依。

最后要特别重视程序化的建设。目前，老龄化社会治理的非秩序化、非程序化影响了社会治理的效果和人民满意度。因此需要加快推进程序化建设，把老龄化的社会治理贯穿政策研究的全过程。我国老龄化速度发展比较快，仅用了几十年就走过了发达国家上百年的历程。速度快会导致很多问题的产生，正是基于此，我们不能只重视政策过程的单方面，更要有全局观念。人口老龄化的社会治理要根据我国所处的历史阶段出发，立足国情，实事求是，不能滞后于当前社会的发展水平。

(三)要调动多方治理主体参与积极性

老龄化问题的有效解决，不是哪一个单一主体就能够完成的，需要调动社会组织和民众的积极性，充分发挥社会的自我组织、自我调节的能力。

所谓调动多方治理主体参与，就是要坚持党的群众路线，广泛地建立社会参与机制，让广大人民群众参与到社会治理中。调动多方治理主体参与，主要有以下几个方面的工作。

一是要创新全方位的社会参与体系建设，让多方参与主体成为党联系老年群体的重要纽带。在人口老龄化的社会治理中，明确政府、市场、社会、家庭以及个人的责任。加强社区治理体系建设，推动人口老龄化的社会治理重心向基层下移，以养老社区建设为平台，整合各方力量，充分吸收政府养老、机构养老和家庭养老的优势。让社区成为老年群体可以信任、依靠和托付的幸福社区。政府动员社会力量积极参与到人口老龄化的社会治理，还应充分利用民间组织和志愿组织，让志愿者和老年人之间形成纽带联系。发展养老公益事业，推动养老公益事业的良性发展。

二是要培育积极的老龄观，激发市场和社会参与老龄化社会治理的活力，积极宣传符合新时代发展需要的养老文化，倡导年轻人要多关怀老年人及其所处的环境，强调多元主体参与的必要性。培育积极的养老观，能让青年人去关注和了解目前我们所处的社会形势，重视自己的养老规划，对自己未来的老年生活有充分的心理准备，能够在未来老得其乐、老有尊严。因此，只有树立积极的尊老、爱老的观念，才能更好地集合多方智慧，更好地满足群众需求。

三是要发展老龄产业，增加就业机会，为独立养老创造一个良好的环境。政府要破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。一方面充分发挥市场在发展老龄产业的作用，使各种资源能够得到有效配置和利用，使老龄化社会的经济发展和社会发展充满生机活力。另一方面充分发挥政府的宏观调控功能，政府要用法治思维规范老龄化市场行为，处理好效率与公平的关系，让全体老年人公平分享公共资源收益，从而激发社会主义市场经济的活力和动力，进一步推动老龄化社会的全面发展。

总之，进入新时代以来，党和人民砥砺奋进铸就了老龄化社会治理的新历史，同心戮力谋划了新时代老龄化社会治理的新篇章。正如习近平总书记所指出的：“我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻”。[9]如何解决人口老龄化面临的诸多问题，满足持续增长的老年群体多方面需求，是我国人民普遍关注的问题，也是我国社会面临的重大挑战。危机与挑战并存，在新时代的历史方位下要及时解决目前老龄化社会出现的新问题，建设全方位解决老龄化难题的养老体系，为人口老龄化的社会治理汲取全面而广泛的力量。